Приоритетные национальные проекты

Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована президентом России Владимиром Путиным 5 сентября 2005 года в обращении к федеральному правительству, парламенту страны и руководителям регионов. В качестве приоритетных направлений «инвестиций в человека» он выделил: здравоохранение, образование, жильё, сельское хозяйство. Первый заместитель Председателя Правительства Дмитрий Медведев 27 ноября 2005 года заявил, что этот список может в будущем быть дополнен наукой и культурой^[3]. Базой для разработки ПНП стали итоги Всероссийской переписи населения 2002 года, которые подтвердили значительное изменение социально-экономического положения России в межпереписной период при переходе от плановой к рыночной экономике.

На сайте Совета при президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике ранее был расположен архив документов по реализации национальных проектов. Оперативная информация на сайте (новости, стенограммы и пр.) перестала обновляться в мае 2009 года. Позднее на сайте появился документ «Уточнённые направления реализации приоритетного национального проекта „Доступное и комфортное жильё — гражданам России“ на 2009—2012 годы», принятый 1 июля 2009 года^[4].

Задачи:

• Укрепление здоровья граждан.
• Повышение доступности и качества медицинской помощи.
• Развитие первичной медицинской помощи.
• Возрождение профилактического направления в здравоохранении.
• Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью.

Итоги:

• На начало июля 2007 года подготовку и переподготовку прошли 5834 врача (2939 по специальности «Терапия», 2298 — «Педиатрия» и 597 — «Общая врачебная практика»). В первом полугодии 2007 года более 150 тыс. медицинских работников (более 70 тыс. врачей и 79 тыс. медицинских сестёр) получили дополнительные денежные выплаты на общую сумму более 6,6 млрд руб.
• В регионы на начало июля 2007 года было поставлено 3267 единиц диагностического оборудования (512 комплектов лабораторного оборудования, 71 ультразвуковой аппарат, 788 рентгенологических аппаратов с 443 проявочными машинами, 438 единиц эндоскопического оборудования, 465 электрокардиографов и 550 фетальных мониторов).

В рамках национального проекта «Здоровье» проводится дополнительный проект — «Родовые сертификаты». Его цель — улучшить качество обслуживания в женских консультациях и родильных домах. Делается это путём выдачи талонов родовых сертификатов, по которым:

• Женская консультация получает 3000 рублей.
• Родильный дом получает 6000 рублей.

Родовые сертификаты введены с 1 января 2006 года. С 1 января 2007 года выплаты по каждому сертификату были увеличены на 1000 рублей.

Цели приоритетного национального проекта «Образование» были следующими:

• Стимулирование инноваций в сфере образования.
• Подключение школ к Интернету.
• Поддержка талантливой молодёжи.
• Организация начального профессионального образования для военнослужащих.
• Организация сети национальных университетов и бизнес-школ.
• Дополнительные выплаты за классное руководство.
• Поощрение лучших учителей (ежегодно с 2006 по 2009 г. 10 тысяч лучших учителей получали 100 тыс. рублей., а с 2010 года 1 тысяча лучших учителей по 200 тыс. рублей.
• Поставка школьных автобусов в сельскую местность.
• Укомплектование школ дотационных регионов учебным оборудованием.

В итоге:

• — (нет информации).
• На 12 октября 2011 года 97% российских школ было подключено к Интернету^[5]. К 2014 году 100% школ имеют доступ к Интернету; осуществлялся переход на широкополосный высокоскоростной доступ 100 Мбит/с^[6].
• 5 350 молодых победителей различных олимпиад и всероссийских и международных конкурсов, фестивалей получили премии для поддержки талантливой молодёжи по 60 и 30 тыс. руб.
• — (нет информации).
• — (нет информации).
• В 2013 году выплачивалась 1 тыс. рублей за классное руководство.
• К концу 2006 года ежемесячное вознаграждение получали около 900 тыс. педагогических работников. Государственную поддержку получили 10 тыс. лучших учителей (по 100 тыс. руб.).
• В сельскую местность поставлено 1769 школьных автобусов.
• К концу 2006 года в школы было направлено 5 113 комплектов учебного оборудования (интерактивное оборудование INTERWRITE).

Задачи национального проекта были следующими:

• Увеличение объёма жилищного строительства к 2007 году по отношению к уровню 2004 года не менее чем на одну треть.
• Выделение средств из бюджетов всех уровней на оснащение инженерной инфраструктуры земельных участков под жилищное строительство.
• Завершение формирования нормативной базы, необходимой для выпуска ипотечных ценных бумаг.
• Разработка механизма субсидирования ипотечных кредитов и значительно увеличение уставного капитала Агентства по ипотечному и жилищному кредитованию с предоставлением ему серьёзных государственных гарантий.
• Обеспечение полноценного функционирования накопительной ипотечной системы для решения жилищных проблем военнослужащих.
• Значительное увеличение расходов федерального бюджета на поддержку молодых семей, помощь решению жилищной проблемы молодых специалистов на селе.
• Исполнение государственных обязательств по предоставлению жилья ветеранам войн и вооружённых конфликтов, чернобыльцам, инвалидам, другим категориям граждан.

При успешной реализации проекта к 2010 году планировалось^[7]:

• Увеличение объёмов ввода нового жилья до 80 млн кв. м. (2004 г. — 41,2 млн).
• Совокупный денежный доход семьи из трёх человек за 3 года (в 2004 году — за 3,9 года) уравнять со средней стоимости стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м.
• Увеличение с 9 (2004 г.) до 30 % доли семей, способных приобрести жильё.
• Увеличение объёмов ипотечного жилищного кредитования до 415 (2004 г. — 20) млрд руб.
• Содействовать в приобретении или строительстве жилья 181,7 тыс. молодых семей.
• Повышение качества коммунальных услуг, снижение уровня износа основных фондов предприятий ЖКХ с 60 (2004 г.) до 50 %.

В итоге:

• Ввод жилья в 2010 году составил 58,1 млн м²^[8]; В 2018 году — 75,3 млн м²^[9].
• Летом 2005 года стоимость стандартной квартиры пл. 54 кв. м. была равна доходу средней семьи из трёх человек за 4,3 года, в 2010 г. — за 5,3 года^[10]. В 2015 году — 4 года^[11].
• Доля семей, способных приобрести жильё в 2010 году (с помощью собственных и заёмных средств) — 19,8 %^[12]; В 2015 году — 27,5 %^[11].
• Объёмы ипотечного жилищного кредитования в 2010 году — 379,4 млрд руб^[13].
• Уровень износа фондов не снизился и к 2011 году по-прежнему составлял 60 %^[14].

На реализацию национальных проектов в федеральном бюджете на 2006 год выделено 134,5 млрд рублей (с учётом правительственных гарантий — 161 млрд). В частности, на здравоохранение направлено 62,6 млрд, на образование — 30,8 млрд, на программу доступного жилья — 21,9 млрд и на развитие агропромышленного комплекса — 19,2 млрд^[15].

На реализацию четырёх нацпроектов в 2006 году было заложено 116 млрд рублей^[16], с учётом внебюджетных фондов (социального и медицинского страхования) из федеральных источников на реализацию национальных проектов в 2006 году выделено 186,8 млрд руб.

В федеральном бюджете 2007 года на национальные проекты заложено 206,3 млрд рублей. Наибольший объём средств направлен на поддержку здравоохранения и образования.

Кроме того, средства выделяются и региональными бюджетами в рамках реализации национальных проектов на уровне регионов.

21 октября 2005 года президент России Владимир Путин президентским указом (утратил силу в 2012 г.) образовал Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (и демографической политике — название в редакции 2006 г.)^[17][18].

Председателем совета, согласно указу, является сам президент. Первым заместителем главы совета этим указом назначен Дмитрий Медведев, заместителями главы совета стали заместитель председателя правительства Александр Жуков и помощник президента Игорь Шувалов^[18].

Всего в Совет вошло 51 человек, в частности, министр финансов Алексей Кудрин, глава Минэкономразвития Герман Греф, министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, глава аппарата правительства России Сергей Нарышкин, начальник Экспертного управления при президенте России Аркадий Дворкович, глава «Газпрома» Алексей Миллер, спикер Совета Федерации Сергей Миронов, руководители думских фракций КПРФ Геннадий Зюганов и ЛДПР Владимир Жириновский, полпреды президента России в федеральных округах, губернаторы, мэры ряда городов и другие политические деятели.

Премьер-министр России в 2004—2007 гг. Михаил Фрадков в Совет, согласно указу президента России об образовании Совета, не вошёл, проработку национальных проектов он поручил вести Комиссии по взаимодействию федерального центра и регионов, которую на тот момент времени Фрадков возглавлял. С этой целью Дмитрий Медведев был назначен заместителем председателя Комиссии.

В июле 2008 года президент России Дмитрий Медведев признаёт состав Совета, а в сентябре 2010 года и положение о нём утратившими силу. В августе 2012 года указ целиком признаётся утратившим силу президентом России Владимиром Путиным^[17].

«Доступное и комфортное жилье – гражданам России»

К 2010 году планировалось достичь роста ежегодного объема жилищного строительства до 80 млн кв.м. Достичь этого показателя удалось несколько позднее, в 2014 году. В рамках нацпроекта также было запланировано увеличение объемов выдаваемых ипотечных кредитов с 20 до 415 млрд руб. в год. В 2010 году, по данным Банка России, в Российской Федерации было выдано ипотечных кредитов на сумму 380,1 млрд руб., зато уже в 2011 г. – 716,9 млрд руб^[19][20].

«Развитие АПК»

Ключевые задачи по аграрно-промышленному комплексу были сформулированы следующие: увеличение производства сельскохозяйственной продукции (ускоренное развитие животноводства, стимулирование развития малых форм хозяйствования) и повышение социально-экономического положения сельского населения (обеспечение доступным жильём молодых специалистов). Предполагался рост производства мяса на 7 %, молока – на 4,5 %. Увеличение объёма продукции личных подсобных и фермерских хозяйств – на 6 %. Улучшение жилищных условий у 31,64 тыс. молодых специалистов, строительство 1 млн 392,9 тыс. кв.м. жилья^[21].

По итогам 2007 года, все контрольные целевые показатели были выполнены, и проект преобразовали в государственную программу развития сельского хозяйства на 2008–2012 годы^[21][22].

Проект «Здоровье»

Впервые на общенациональном уровне был применен метод проектного финансирования. Уже за первый год реализации нацпроекта было достигнуто улучшение демографических показателей в стране. Увеличилась рождаемость – 10,4 на 1000 человек населения в 2006 году вместо 10,2 на 1000 человек населения в 2005 году; на 4,6 % сократилась младенческая смертность; ожидаемая продолжительность жизни составила 66 лет в 2006 году против 65,3 в предыдущем году^[23].

Что касается изменений в организации здравоохранения, одним из важнейших направлений реализации проекта было повышение уровня профессиональной подготовки медицинских кадров, направленное на создание высококвалифицированного кадрового потенциала в амбулаторно-поликлинических учреждениях. Деятельность учреждений и факультетов дополнительного профессионального образования была переориентирована на подготовку и повышение квалификации врачей первичного звена, со включением в учебные программы вопросов по раннему вы явлению социально значимых и хронических заболеваний^[23].

С 2006 года участковым врачам и медсестрам к основной зарплате осуществлялись дополнительные выплаты в размере 10 тыс. руб. и 5 тыс. руб. в месяц. Работники скорой помощи и фельдшерско-акушерских пунктов также получили прибавку: 5 тыс. руб. для врачей, 3,5 тыс. руб. – фельдшеров, 2,5 тыс. руб. – медсестёр. К 2010 году более десяти тысяч клинических учреждений были оснащены современным диагностическим оборудованием, обновлено – около 70% парка автомобилей скорой помощи^[21].

Вместе с тем, ко второй половине заявленного периода реализации нацпроектов, 2005-2018 гг., выявились и свои сложности. Например, отдельная категория проблем была связана с терминологией. Дело в том, что отсутствие в действующих законах и нормативно-правовых актах юридически значимых определений приводит к неточности задач и методов их реализации. К примеру, нормативно-правовая база, регулировавшая реализацию мероприятий нацпроекта «Здоровье», в 2006 году включала в себя 15 постановлений Правительства РФ, более 20 приказов и методических рекомендаций Минздравсоцразвития РФ. Но и на 2017 год не было единого нормативно-правового акта высшей юридической силы, который определял бы главные понятия и направления деятельности, полномочия и ответственность ключевых участников. Подзаконные нормативные акты, регулировавшие правоотношения по итогам реализации приоритетных мероприятий проекта, содержали внутренние разногласия, создавая, тем самым, разногласия на разных уровнях реализации задач. Первоочерёдно было бы важно определить правовую категорию «здоровье» как цели медицинской услуги, а также как самостоятельного объекта гражданских правоотношений^[24].

Другой значимой проблемой был назван низкий уровень стимула населения к организации профилактических мероприятий^[24].

«Образование»

В рамках проекта осуществлялись поддержка лучших учебных заведений и стимулирование учреждений, внедряющих инновационные программы и новые технологии. Государственную поддержку получили 3 тыс. инновационных школ (по 1 млн руб. каждая) и 10 тыс. лучших учителей (по 100 тыс. руб.). Лучшие инновационные университеты России (17 учреждений) были удостоены грантов в сумме 5 млрд руб. Более пяти тысяч победителей различных олимпиад и конкурсов получили премии для поддержки талантливой молодежи по 60 и 30 тыс. руб. Программа подключения российских школ к Интернету была завершена досрочно – уже в 2008 году. Благодаря достижению высоких показателей, нацпроект стал одним из инструментов реализации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»^[21].

Другие важные результаты

По итогам 2018 года, ожидаемая продолжительность жизни в РФ составила 72,84 года.

Продукция высокотехнологичных и наукоемких отраслей ВВП в 2017 году достигла 21,7%. Численность высокопроизводительных рабочих мест в 2017 году составляла 17,6 млн при целевом показателе 25 млн к 2020 году.

Доля российских научных публикаций в международных научных журналах выросла с 2,08% в 2010 году до 2,45% в 2016 году, превысив плановый показатель в 2,44%.

В рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса, опубликованном в мае 2018 года, Россия заняла 31-е место (целевой показатель – 20-е место)^[25].

В свою очередь, среди сложностей, которые повлияли на недостаточно успешную реализацию национальных проектов, эксперты отмечают следующее.

Переход системы российского госуправления с планового механизма на рыночную модель в 90-е годы носил спонтанный характер. Возникшая система управления продолжала требовать периодического вмешательства «сверху», а для успешной реализации национальных проектов по всесторонним направлениям требуется развитие управленческих связей. Осенью в 2016 года в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в России были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам и Департамент проектной деятельности Аппарата Правительства РФ. Однако требуется не просто добавление новых звеньев в систему управления, а её кардинальная реконструкция с учётом сложившегося национального и международного опыта. Отсутствие полноценной сквозной системы стратегического планирования, учитывающей межотраслевые и межрегиональные связи на момент реализации национальных приоритетов, продемонстрировало институциональную слабость системы управления^[26].

Ещё одна категория проблем была связана с недостаточным качеством планирования при формировании систем показателей программ и проектов с методологической точки зрения^[26].

Также оказала влияние сложившаяся на тот период времени ситуация в России, характеризующаяся высоким показателем «утечки мозгов» зарубеж; недостаточной мотивированностью бизнеса к участию в проектах, представляющих национальные интересы страны, их низкой инвестиционной привлекательностью; отсутствием национальной идеи, консолидирующей все слои общества^[26].