Монетизация льгот

За рубежом предпринимаются попытки на законодательном уровне оптимизировать существующие национальные системы социальной поддержки населения. К примеру, Управлением национального страхования Финляндии был разработан законопроект, предполагавший демонтаж действующей, «скандинавской» системы социального обеспечения, которая характеризуется универсальным охватом и высоким уровнем социальных выплат. Проект содержал предложение о замене социальных пособий фиксированной выплатой всем взрослым гражданам страны, независимо от уровня их доходов. Предварительный вариант проекта определял размер выплат в 550 евро в месяц, впоследствии — в 800 евро. Одновременно это предполагало высвобождение значительное сокращение количества госслужащих, занятых в сфере социального обеспечения, обслуживающей распределение бюджетных денежных средств, что позволило бы сэкономить для страны десятки миллионов евро в год, однако учитывая высокий уровень безработицы, внедрение предлагаемых изменений столкнётся с большими трудностями. Тем не менее, предполагалось, что подобная реформа соцобеспечения сможет стимулировать потребительский спрос и поможет решить проблему безработицы. Подобные эксперименты проводились в США, Канаде и других странах; полученные обнадёживающие результаты мотивировали последовать их примеру в Нидерландах и Швейцарии. Однако главная сложность заключается в том, что позволить подобные эксперименты могут лишь страны с высоким уровнем жизни и собираемости налогов^[2].

В экономически развитых странах Запада меры социальной поддержки населения почти всегда являются категорией налогового права. В качестве примера можно привести США, где пенсионеры, имеющие годовой доход ниже уровня, установленного соответствующими правовыми актами, вправе рассчитывать на пособия и страховые выплаты, входящие в систему национального пенсионного обеспечения с его почти столетней историей. Существует ряд американских государственных программ, которые дают возможность частично или полностью компенсировать ряд социальных расходов граждан. В качестве примера можно привести программы:

«Восьмая программа», позволяющая компенсировать 20—30 % арендной платы за снимаемое жильё;

SSI (Supplemental Security Income (в переводе с английского «дополнительный социальный доход»), суть которой заключается в возмещении разницы между пенсией (основной) и прожиточным минимумом;

Welfare (Государство всеобщего благосостояния), организующая выдачу льготных талонов на приобретение продуктов питания и предоставление муниципального жилья;

Medicaid, которая помогает оплачивать стационарный уход в больнице или в учреждении с квалифицированным сестринским уходом в течение ограниченного времени (после пребывания в больнице), услуги врачей и других поставщиков медицинского обслуживания, амбулаторное обслуживание, медицинский уход на дому, медицинское оборудование длительного пользования и некоторые профилактические услуги, а также обеспечить покрытие расходов на рецептурные лекарства, оплату стоматологических услуг посредством реализации страхового плана Medicare Advantage^[3].

Проводя соответствующие параллели, можно заключить, что выплата иностранными государствами целевых поддерживающих пособий есть ни что иное, как монетизация льгот, которая развивается в России с момента введения в действие Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»^[4]. С точки зрения экономики такой подход видится оправданным, так как иллюстрирует ускорение денежного оборота при прямой компенсационной оплате субсидируемых товаров и услуг, которые являются критичными для поддержания минимально необходимого уровня жизни и здоровья определённых категорий людей.

В отечественном законодательстве отсутствует зафиксированное правовой нормой определение термина «монетизация льгот». Определяемые этим словосочетанием процедуры реализации мер государственной поддержки ряда категорий населения впервые были введены в действие принятием в 2004 году Федерального закона № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»^[4]. В обывательской среде он получил название «Закон о монетизации льгот»^[5]. Этим законом были откорректированы нормативные акты, регулирующие применение мер государственной поддержки определённым категориям населения. В первую очередь это касалось Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», в соответствии с которым к набору социальных услуг относится:

— обеспечение необходимыми лекарственными препаратами,

— предоставление путёвки на санаторно-курортное лечение,

— бесплатный проезд на транспорте^[6].

Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан подробно изложен в ведомственных актах Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства здравоохранения РФ от 21.12.2020 № 929н/1345н^[7].

Система социального обеспечения советского периода, основанная на принципах государственного регулирования экономики, включала в себя ряд социальных льгот, применявшихся длительное время. Эти льготы были, по сути, формой вознаграждения сравнительно немногочисленных категорий лиц, особо отличившихся перед государством. Процедура распределения и учёта средств, выделенных для реализации льгот, была непрозрачной и способствовала хищению государственных средств, так как отсутствовали эффективные механизмы, позволяющие оценить объём реально оказываемых услуг^[8].

В течение первого десятилетия существования российского государства серьёзно проявились противоречия между данной системой, доставшейся в наследство молодой российской власти, и экономическим курсом правительства России. Фундаментом этих противоречий явились несколько факторов, в числе которых — радикальное увеличение на рубеже девяностых годов прошлого века количества льгот, ускорение инфляционных процессов и дефицит средств в государственном бюджете. К началу 2000 года в России насчитывалось более тысячи различных видов социальной поддержки населения за счёт государственного бюджета. По данным Министерства финансов Российской Федерации, до 2005 года только на федеральном уровне существовало около 120 видов льгот, адресованных более 200 категорий получателей. Количество лиц, формально имевших право пользования социальными льготами, составляло свыше 103 млн человек или около 70 % населения^[9][10], причём часть льгот фактически не была обеспечена финансовой составляющей^[11].

Если говорить простым языком, то изначально суть монетизации льгот заключалась в выявлении общего количества льготников, определении конкретных потребностей в государственной помощи каждому из них, подсчёте общей суммы необходимых для реализации этой помощи денежных средств и передаче этих денег людям на руки вместо предоставления положенных льгот в натуре. А дальше человек, получивший от государства эти деньги, должен был сам решать, каким образом ими распорядиться.

Количество льготников определялось на основе данных Пенсионного фонда России. А вот перечень потребностей льготников претерпел ряд оптимизаций, призванных «ориентировать меры социальной поддержки на индивидуальные потребности граждан, усилить адресную социальную поддержку ветеранов и инвалидов» путём замены «существующих льгот, большая часть которых не обеспечена финансированием, на меры социальной адресной поддержки граждан путём введения ежемесячных денежных выплат», а по существу — сэкономить бюджетные средства, что, в конечном итоге, являлось основной целью реформы законодательства, регулирующего вопросы сферы социального обеспечения^[12].

Введение в действие так называемого «закона о монетизации льгот» сопровождалось отсутствием со стороны властей адекватной кампании по разъяснению людям в доступной форме нюансов проводимой реформы. Льготникам практически не разъяснили суть изменений и то, какие права они имеют. Также положительная в целом идея о замене большого числа натуральных льгот денежными компенсациями оказалась скомпрометированной недостаточной проработкой самого закона^[13]. Вообще, если содержание реформы и интересы тех групп, на которые она направлена, находятся в противоречии, у населения появляется мотив заблокировать такую реформу, и тогда вопрос об её проведении переходит в сферу выбора между либо отказом от реформы, либо поиском компромисса в условиях социальной напряжённости. Закон о монетизации льгот во многом тому пример. Недостатки в части информирования населения и тот факт, что многие льготы заменялись, в большинстве случаев, несоизмеримо меньшими денежными компенсациями, которые оказались не только малы по своим размерам, но и обесценивались со временем за счёт роста цен, в отличие от льгот в натуральном виде^[13], породили в обществе недоверие к процессу замещения льгот в натуральной форме выплатой денежных компенсаций и вызвали бурную реакцию, вплоть до проведения акций протеста, которые прошли на значительной части территории страны, прежде всего в крупных российских мегаполисах^[8][13].

Вступление в силу закона о «монетизации льгот» и начало его применения на практике с начала 2005 года послужило толчком широкомасштабных акций протеста, прокатившихся практически по всей стране^[14][15][16]. Многочисленные манифестации прошли в Москве, Санкт-Петербурге, Перми, Ставрополе, Уфе, Северодвинске, Самаре, Красноярске и других городах^[17][18].

Основной движущей силой протестов стали пенсионеры, чьи требования, в конечном итоге, сводились к отмене монетизации льгот. В протестных мероприятиях активное участие принимали также ветераны-«чернобыльцы», военные, казаки и участники иных профессиональных и общественных сообществ.

Особо следует упомянуть об участии в акциях протеста политических партий и объединений, пытавшихся, пользуясь случаем публично заявить о своих намерениях присоединиться к протестным настроениям и, при благоприятной возможности, возглавить их, декларируя соответствующие лозунги и призывая к отставке политического руководства страны. В одном ряду таковых были замечены представители КПРФ, ЛДПР, «Родина», Национал-большевистской партии, «Ленинского комсомола», Российская коммунистическая рабочая партия в составе КПСС, «Яблока», либералы, правозащитники и левые радикалы^[19], а также ряд других оппозиционеров всех без исключения категорий политического спектра^[20][21] . Коммунисты, в частности, резко заявляли об антинародности реформы социального обеспечения в России^[22]. В том же ключе выступали представители офицерского корпуса, ссылаясь на опросы, свидетельствовавшие о том, что до 80 % военнослужащих были недовольны монетизацией^[16].

Широкий размах протесты приняли в крупнейших городах^[17]. Мэр Москвы Юрий Лужков смог изыскать средства по финансированию льготы из городского бюджета, но второй город страны, Санкт-Петербург, не обладал такими финансовыми ресурсами. Наибольшие по масштабу акции протеста прокатились именно по этому городу^[23][20].

Отношение либеральной оппозиции к событиям осталось двояким; с одной стороны, они безусловно поддержали саму идею реформы. С другой, по мере разрастания протестов, поддержали и их^[21].

Однако в целом протесты оставались стихийными. Замеченные политические лозунги носили, как правило, коммунистический характер, часто выдвигались требования реставрации СССР с его уровнем цен и социальной политикой^[22].

Несмотря на широкий резонанс, дальнейшего развития события не получили. В течение 2005 года правительство вместе с региональными властями предприняло ряд мер по борьбе со вспыхнувшей социальной напряжённостью. В ряде регионов денежные компенсации были повышены до устраивавшего пенсионеров уровня, и протесты постепенно утихли.

Несмотря на острую реакцию населения на проводимую реформу и увеличившиеся расходы региональных и федерального бюджетов, начавшаяся реализовываться в 2005 году схема замены льгот денежными выплатами явилась лишь началом на пути совершенствования системы государственной поддержки населения. В то время принятие Федерального закона № 122-ФЗ предоставило возможность не переводить в денежную форму льготы регионального мандата, поэтому на тот момент полностью монетизировали все виды льгот лишь 4-5 субъектов Российской Федерации. Основная масса регионов осуществила схему частичной замены натуральных льгот денежными компенсациями. Возможности выполнения новых расходных обязательств были частично учтены при расчёте дальнейших действий по выравнивание бюджетной обеспеченности^[5].

Урегулирование масштабного социального кризиса потребовало вложения дополнительных бюджетных средств. Эту проблему удалось решить благодаря резкому росту мировых цен на нефть. В итоге монетизация стоила бюджету гораздо больше, чем ранее выделялось на финансирование льгот, представляемых в натуральной форме, но она способствовала повышению прозрачности бюджетных потоков, проходящих через транспортные, медицинские и иные организации^[11]. Кроме того, замена натуральных льгот денежными компенсациями не привела к существенному сокращению уровня бедности, при том, что потребовала от государства увеличения расходов одного только федерального бюджета в 3-4 раза и оказалась достаточно дорогостоящей программой^[5].

Как известно, изначальной целью проведения реформы системы социального обеспечения и, соответственно, принятия Федерального закона 122-ФЗ^[4] была взаимоувязка социальных обязательств государства и возможностей бюджетной системы. Поскольку к моменту принятия этого закона совокупный объём декларируемых государством социальных обязательств в несколько раз превышал годовые доходы консолидированного бюджета, реализация указанного выше плана должна была обеспечить предпосылки к реальному исполнению мер государственной поддержки населения и повысить тем самым доверие граждан к закону. Кроме того, закон «о монетизации льгот» должен был обеспечить равный доступ граждан — льготников к мерам социальной поддержки, оптимизировав способ её предоставления, то есть путём перевода льгот из натуральной формы в денежную, а также чётко разграничить обязательства по предоставлению социальной поддержки между уровнями бюджетной системы.

Прошедшие два десятка лет со времён принятия законодательного акта^[4], предоставившего гражданам альтернативу в использовании льгот, ознаменовались принятием достаточно большого количества изменений этого закона^[1]. Ранее применяемое в нормативных правовых актах понятие «льготы» было не так давно заменено законодателем на понятие «меры социальной поддержки», что существенно не изменило сути предоставления этих мер гражданам^[24]. Последняя по времени действующая редакция Федерального закона № 122-ФЗ была утверждена органами законодательной власти в ноябре 2022 года^[25].

Величина полного денежного эквивалента набора социальных услуг с 1 февраля 2023 года составляет 1469 рублей 74 копеек, а по каждой отдельной социальной услуге в наборе суммы распределяются следующим образом:

— предоставление лекарственных препаратов, медицинских изделий и продуктов лечебного питания для детей-инвалидов (денежный эквивалент — 1132 рубля 03 копейки)^[26];

— предоставление путёвки на санаторно-курортное лечение (денежный эквивалент — 175 рублей 12 копеек);

— бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте или на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (денежный эквивалент — 162 рубля 59 копеек)^[27] .

Гражданин, имеющий право на получение социальных льгот, может отказаться от их получения в натуральном виде, монетизируя их, то есть получая ежемесячно денежную выплату в размере, устанавливаемом органами государственной власти. Для этого ему необходимо обратиться с соответствующим заявлением непосредственно в территориальное подразделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, либо представить заявление в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, либо направить электронную форму заявления посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей, включая единый портал государственных и муниципальных услуг. Допускается отказ от получения набора социальных услуг полностью или частично^[6]. Следовательно, монетизировать возможно любую из социальных услуг, равно как и весь набор льгот полностью.

К лицам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (льгот) на федеральном уровне, относятся:

1) инвалиды войны;

2) участники Великой Отечественной войны;

3) отдельные категории ветеранов боевых действий;

4) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награждённые орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

5) лица, награждённые знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лица, награждённые знаком «Житель осаждённого Севастополя», лица, награждённые знаком «Житель осаждённого Сталинграда»;

6) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда;

8) инвалиды;

9) дети-инвалиды^[6].

Полный перечень категорий региональных льготников, подлежащих обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, утверждён Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»^[28].

Соответственно, указанные выше лица обладают правом отказа от получения льгот в натуральном виде, получая взамен ежемесячно денежную выплату.

Следует учесть, что герои Советского Союза, герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, а в случае их смерти — члены их семей, а также герои Социалистического Труда, герои Труда Российской Федерации и полные кавалеры ордена Трудовой славы не могут воспользоваться набором социальных услуг. Они могут получать либо льготы (Героям СССР, Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы положены льготы в сферах медицины, жилищно-коммунальный услуг и жилищных условий, проезда, культуры и образования, героям Социалистического Труда, героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой славы — также в сферах медицины, жилищно-коммунальный услуг и жилищных условий, проезда и образования^[29][30]), либо положенную им по закону ежемесячную денежную выплату^[31].

Прошедшие двадцать лет с момента принятия закона «о монетизации льгот» подтвердили основную тенденцию развития системы государственной поддержки нуждающихся в ней категорий населения Российской Федерации. Большинство граждан, которым государство предоставило право выбора между получением льгот в натуральной форме и их денежной компенсации, сделали этот выбор по своему усмотрению. Кроме того, исключительно важным является сам факт предоставления гражданам возможности менять свои решения. Система пришла к своему равновесию^[8], а уполномоченные государственные институты, призванные обеспечивать это равновесие, обладают всеми необходимыми инструментами законодательного и правоприменительного характера, чтобы максимально оперативно реагировать на любые политические, экономические и социальные изменения в обществе.