Особое территориальное образование
Осо́бое территориа́льное образова́ние (фр. collectivité territoriale unique (CTU)) — вид административно-территориальной единицы особого статуса во Франции. На его территории действует один орган власти, осуществляющий все полномочия, которыми наделены регионы и департаменты.
Такое административное устройство действует на Майотте (с 2011 года), в Гвиане и на Мартинике (со времени проведения во Франции региональных выборов в 2015 году), а также на Корсике (с 1 января 2018 года)[1].
Положения Конституции и законодательных актов
Создание особого территориального образования в метрополии Франции предусмотрено Конституцией: в статье 72, где перечислены различные виды административно-территориальных образований, говорится, что в соответствии с законом можно создать «любой другой вид административно-территориального образования […], если это необходимо, вместо одного или нескольких административно-территориальных образований».
Таким образом, в соответствии с конкретным положением Общего кодекса административно-территориальных образований Франции (фр. Code général des collectivités territoriales (CGCT)) была создана Территориальная общность Корсика (фр. Collectivité Territoriale de Corse)[2]. Кроме того, в кодексе говорится, что «регион и входящие в его состав департаменты могут, по согласованию своих коллегиальных органов, запросить своё объединение в единую административно-территориальную единицу, на территории которой будут исполнятся полномочия, которыми наделены и регионы, и департаменты». Решение об объединении принимается в соответствии с отдельным законом, но в кодексе указано, что оно не может произойти без согласия избирателей каждого из затронутых департаментов. Однако с 1 января 2016 года это требование о проведении референдума было отменено.
Закон также устанавливает особое устройство нового особого территориального образования[3].
Что касается заморских департаментов Франции, статья 73 Конституции гласит, что создание особого территориального образования вместо заморского департамента или заморского региона «не может происходить без согласия избирателей».
Список особых территориальных образований Франции
Со времени проведения региональных выборов в декабре 2015 года во Франции существовали три особые территориальные образования. В 2018 году к ним прибавилась Корсика.
| Название | Дата создания | Закон | Статья Конституции | Коллегиальный орган власти | Исполнительная власть |
|---|---|---|---|---|---|
| Майотта | 31 марта 2011 года | Статья 73 Конституции Франции | Совет департамента Майотта | Председатель совета департамента | |
| Гвиана | 18 декабря 2015 года | Статья 73 Конституции Франции | Ассамблея Французской Гвианы | Председатель Ассамблеи Французской Гвианы | |
| Мартиника | Ассамблея Мартиники | Исполнительный совет Мартиники | |||
| Корсика | 1 января 2018 года |
|
Статья 72 Конституции Франции | Ассамблея Корсики | Исполнительный совет Корсики |
Майотта (с 2011 года)
С 31 марта 2011 года, когда вступил в силу закон № 2010—1487 от 7 декабря 2010 года о департаменте Майотта[5], несмотря на официальное название «департамент Майотта», он стал особым территориальным образованием, на территории которого исполняются полномочия заморского департамента и заморского региона[9].
Это особое территориальное образование было создано в ходе процесса преобразования Майотты из департамента в заморский департамент и регион.
Гвиана и Мартиника (с 2015 года)
Создание особых территориальных образований Гвианы и Мартиники было запланировано на март 2014 года в соответствии с Законом № 2011—884 от 27 июля 2011 года о территориальных образованиях Гвианы и Мартиники[7], но затем было перенесено на декабрь 2015 года, одновременно с обновлением состава региональных советов на всей территории Франции[10].
История
Закон о децентрализации 1982 года предусматривал принятие положений, адаптированных к особенностям каждого из заморских территориальных образований: уже тогда возникла идея создать единую ассамблею для этих территорий, но проект был отклонён Конституционным советом, который постановил, что «эти положения выходят за рамки мер по трансформации, которые разрешены статьёй 73 Конституции в отношении организации заморских департаментов». Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон были преобразованы в регионы с одним департаментом, а первые региональные советы были сформированы после выборов 24 февраля 1983 года.
Однако дублирование полномочий региональных советов и советов департаментов могло привести к препятствиям в реализации государственной политики в этих регионах-департаментах, особенно когда политические пристрастия двух органов власти противоположны. Поэтому было решено пересмотреть организационную структуру.
Согласно поправке к Конституции от 28 марта 2003 года, избиратели заморских территориальных образований могли получить консультацию по поводу изменений, связанных с их устройством, полномочиями или законодательным режимом. 7 декабря 2003 года на Мартинике и в Гваделупе были проведены референдумы: избирателям предлагалось проголосовать за создание особого территориального образования, регулируемого статьёй 73 Конституции, который заменит региональные и генеральные советы (в Гвиане консультации не проводились из-за отсутствия согласия среди местных выборных представителей по поводу изменения статуса). Эти предложения были отклонены в результате полученных голосов: 72,98 % в Гваделупе и 50,48 % в Мартинике.
10 января 2010 года на Мартинике и во Французской Гвиане был проведён новый референдум по вопросу создания особого территориального образования, но на этот раз оно будет регулироваться статьёй 74 Конституции, касающейся заморских коллективов, и соответствующие территории получат этот статус[11] (с жителями Гваделупы и острова Реюньон консультации по этим вопросам не проводились). Этот проект был вновь отвергнут: во Французской Гвиане было получено 70,2 % голосов, а на Мартинике — 79,3 %[12][13].
24 января 2010 года был проведён третий референдум, на котором вопрос о создании особого территориального образования, регулируемого статьёй 73 Конституции, был одобрен 68,30 % голосов на Мартинике и 57,48 % во Французской Гвиане[14]. Законы, учреждающие эту новую организационную структуру, были приняты в июле 2011 года.
Организационная структура
С 2015 года региональный и генеральный советы Французской Гвианы и региональный и генеральный советы Мартиники объединены и образуют два новых органа власти: территориальное сообщество Французской Гвианы и территориальное сообщество Мартиники.
В каждом территориальном образовании действует совещательная ассамблея, называемая соответственно ассамблеей Гвианы (состоит из 51 члена) и ассамблеей Мартиники (состоит также из 51 члена). Выборы в эти ассамблеи проводятся по единому избирательному округу, разделённому на участки, по пропорциональной системе в два тура с порогом в 5 % голосов, поданных во втором туре, и бонусом в виде большинства, аналогично системе, используемой для региональных выборов.
Система органов исполнительной власти в этих двух территориальных образованиях различна:
- исполнительная власть Французской Гвианы осуществляется председателем ассамблеи Французской Гвианы, которому помогают вице- председатели, по аналогии с тем, как это происходит в регионах;
- исполнительная власть Мартиники осуществляется исполнительным советом, состоящим из председателя и членов исполнительного совета, причём эти функции несовместимы с функциями члена ассамблеи Мартиники, что аналогично территориальному сообществу Корсики.
В каждом из территориальных образований есть экономический, социальный и экологический советы.
Французская Гвиана и Мартиника по-прежнему имеют статус окраинных регионов (фр. régions ultrapériphériques (RUP)) Европейского союза.
Корсика (с 2018 года)
6 июля 2003 года избиратели на Корсике отклонили положения[15], приложенные к закону № 2003—486 от 10 июня 2003 года, который предусматривал создание особого территориального образования вместо территориальной единицы Корсики и двух департаментов Верхняя Корсика и Южная Корсика.
Однако 12 декабря 2014 года Ассамблея Корсики 42 голосами из 51 приняла новое предложение о создании особого территориального образования, объединяющего территориальное управление Корсики и советы департаментов Верхняя Корсика и Южная Корсика. Это предложение получило поддержку правительства. Соответствующее положение было включено в закон от 7 августа 2015 года о новой территориальной организации Республики, но без проведения референдума, что было оспорено некоторыми выборными представителями Корсики[16][17][18][19][20].
Отклонённые проекты
Помимо проектов по созданию заморского территориального образования, избиратели отклонили четыре проекта по созданию особых территориальных образований.
| Название | Дата референдума | Результат | Отклонённый проект | Статья Конституции |
|---|---|---|---|---|
| Корсика | 6 июля 2003 года | Нет (51,00 %) | Замена территориальной единицы Корсика и генеральных советов Верхней Корсики и Южной Корсики особым территориальным образованием с Ассамблеей Корсики и исполнительным советом, а также двумя территориальными советами, не имеющими статуса юридического лица[21]. | Статья 72 Конституции Франции |
| Гваделупа | 7 декабря 2003 года | Нет (72,98 %) | Замена регионального совета Гваделупы и генерального совета Гваделупы единым территориальным органом власти в соответствии со статьёй 73 Конституции[22]. | Статья 73 Конституции Франции |
| Мартиника | 7 декабря 2003 года | Нет (50,48 %) | Замена регионального совета Мартиники и генерального совета Мартиники единым территориальным органом власти в соответствии со статьёй 73 Конституции[23]. | Статья 73 Конституции Франции |
| Эльзас | 7 апреля 2013 года | Проект был отклонён несмотря на то, что 55,81 % проголосовали «за»[24]. | Замена регионального совета Эльзаса и советов департаментов Нижнего Рейна и Верхнего Рейна особым территориальным образованием с ассамблеей Эльзаса и исполнительным советом, а также двумя департаментскими конференциями, не имеющими статуса юридического лица. | Статья L4124-1 Общего кодекса административно-территориальных образований Франции |
Гваделупа (2003 и 2010 года)
7 декабря 2003 года 73 % избирателей Гваделупы проголосовали против проекта создания особого территориального образования, которое заменило бы департамент и регион, сосуществующие на одной территории. В тот же день избиратели в Сен-Бартелеми и Сен-Мартене проголосовали за автономию своих коммун, которые в соответствии с законом от 21 февраля 2007 года стали двумя заморскими сообществами, отдельными от других зависимых территорий и Гваделупы.
В апреле 2009 года Николя Саркози открыл Генеральные штаты и предложил проект изменения автономного статуса (ст. 74 Конституции) и проект изменения организационной структуры (административное упрощение) на основе законодательной ассимиляции (ст. 73 Конституции), подлежащей референдуму, по примеру Мартиники и Французской Гвианы[25]. Население этих двух регионов проголосовало на двух референдумах в январе 2010 года, отказавшись от автономии в пользу административного упрощения (слияния департаментских и региональных ассамблей).
По просьбе председателя регионального совета Викторена Люреля Гваделупа решила отложить проведение всенародного опроса на восемнадцать месяцев, учитывая близость региональных выборов и ряд изменений в уставе, о которых просили Гваделупа и её зависимые территории. Благодаря этому дополнительному времени, предоставленному главой государства, предполагалось завершить работу над проектом Гваделупы и южных островов. Однако в конечном итоге Гваделупа и её зависимые территории стали частью национальной реформы территориальных образований.
Эльзас
7 апреля 2013 года избиратели в Эльзасе отклонили проект создания особого территориального образования — территориального сообщества Эльзаса — путём слияния региона Эльзас и двух департаментов Нижний Рейн и Верхний Рейн.
1 января 2016 года регион Эльзас был объединён с регионами Шампань — Арденны и Лотарингия, образовав новый регион, названный Гранд-Эст. Два его департамента остались в составе нового региона.
По результатам опроса, проведённого Французским институтом общественного мнения в феврале 2018 года, 82 % респондентов высказались за проведение нового референдума по вопросу объединения двух департаментов, а 67 % — за выход из состава региона Гранд-Эст[26]. Несколько ведущих эльзасских политиков выступили за возвращение Эльзаса к административной структуре, действовавшей ранее.
1 января 2021 года было создано Европейское сообщество Эльзас. Это новое административно-территориальное объединение представляет собой два департамента Эльзаса и обладает рядом особых полномочий, оставаясь при этом частью региона Гранд-Эст[27].
