Союзное государство

Ещё в 1991 году Президент СССР предложил создать Союз Суверенных Государств (ССГ) во время Новоогарёвского процесса как конфедеративного государства, так же не было достигнуто.

Сближение Республики Беларусь и Российской Федерации спустя 5 лет имело своей приоритетной целью восстановление экономических связей, существовавших в советское время, когда крупные экспортоориентированные предприятия БССР занимались сборкой изделий из комплектующих, производившихся по всему СССР, а Россия была не только источником комплектующих и сырья для белорусской промышленности, но и основным рынком сбыта^[4]. Лозунг сближения с Россией выдвигался Александром Лукашенко ещё в ходе предвыборной кампании на президентских выборах в июле 1994 года. Став главой государства, он использовал эту тему для получения политических и экономических преференций от России. В то же время формированию союзного государства в 1990-е годы препятствовали политические и экономические процессы, происходившие внутри обоих государств.

6 января 1995 года было подписано соглашение о таможенном союзе^[5], 21 февраля 1995 года — Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве сроком на 10 лет. Направление в сторону интеграции началось после 1995 г. Во второй половине 1990-х гг. были подписаны межгосударственные документы^[6]:

• 1996 год — «Договор о создании сообщества Беларуси и России»;
• 1997 год — «Договор о Союзе Беларуси и России»;
• 1998 год — «Декларация о дальнейшем единении Республики Беларусь и Российской Федерации»^[7];
• 1999 год — «Договор о создании Союзного государства»^[8].

Изначальный «Договор о создании сообщества Беларуси и России» (2 апреля 1996) имел международный характер и «аморфное содержание»^[9]. Уже через несколько лет Сообщество было преобразовано в интеграционное образование — Союз Беларуси и России^[10]. Был подписан «Договор о Союзе Беларуси и России» (2 апреля 1997) и Устав союза (23 мая 1997)^[11]. В период с 8 октября 1998 года по 1 января 1999 года был опубликован проект Договора о создании Союзного государства, который был скорректирован при участии общественных организаций^[12].

Фундаментальным шагом стало подписание Договора о создании Союзного государства (8 декабря 1999)[1], который стал юридической и политической основой для дальнейшей интеграции^[13]. 13 декабря 1999 года его ратифицировала Государственная дума Российской Федерации. 26 января 2000 года^[3], после ратификации Договора парламентами двух стран, он вступил в силу.

В конце 2006 года, в свете резкого повышения Россией цен на газ для Белоруссии, президент Лукашенко высказывал значительное разочарование. В январе 2007 года он заявлял: «От нас требуют вступления в состав России… Я не хочу похоронить суверенитет и независимость моей Беларуси…»^[4].

Однако уже на рубеже 2007 и 2008 годов процесс интеграции усилился. Президентами России и Белоруссии рассматривались подготовленные экспертами варианты Конституционного акта, делегирования союзных полномочий и формирования наднациональных органов Союза, а также избрания президента Союза^[14]. С мая 2008 года по июль 2012 года Владимир Путин являлся главой совета министров Союзного государства^[15].

Впрочем, в связи с выявившимися экономическими и политическими противоречиями, процесс интеграции двух государств продвигался медленно, а в 2010 году из-за значительных осложнений в отношениях России и Белоруссии и разногласий между главами государств интеграция практически остановилась. До 2011 года проект тихо «умирал» из-за различия стратегических интересов обеих стран, и лишь потепление отношений между странами в 2011 году постепенно вернуло идею Союза на прежний уровень^[16].

Белорусское правительство 3 сентября 2019 года передало для одобрения президенту Александру Лукашенко проект программы действий по интеграции. В ней заложена концепция, которая подразумевает исполнение принципа «две страны — один рынок». 6 сентября этого же года премьер-министры Белоруссии и России Сергей Румас и Дмитрий Медведев парафировали программу интеграции двух стран. Был утверждён перечень дорожных карт — в список вошла 31 такая карта, однако их содержание не раскрывается^[17]. К 8 ноября 2019 года правительства Белоруссии и России согласовали 16 дорожных карт из 31, разработанных в рамках экономической интеграции двух стран^[18], к 20 ноября — 21. 7 декабря в Сочи состоялась ещё одна встреча глав государств, по итогам которой 8 карт так и не были согласованы^[19]. 7−8 декабря в Минске прошли уличные акции протеста против углублённой интеграции с Россией^[20]. Во время встречи 20 декабря в Санкт-Петербурге были согласованы проекты документов по электроэнергетике и по вопросам сотрудничества таможенных служб, однако осталось ещё 3 блока вопросов^[21].

10 сентября 2021 года в Минске на заседании совета министров Союзного государства России и Белоруссии российский и белорусский премьеры Михаил Мишустин и Роман Головченко подписали 28 союзных программ и «Основные направления реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021—2023 годы»^[22][23].

5 ноября 2021 года президенты России и Белоруссии Владимир Путин и Александр Лукашенко подписали декрет Союзного государства, утвердив 28 программ по интеграции в вопросах налогообложения и кредитования, а также по созданию объединённых рынков нефти, газа и транспортных услуг^[24].

29 ноября 2023 года председатель Правительства РФ Михаил Мишустин сообщил, что 90 % мероприятий из 28 союзных программ интеграции выполнены^[25].

В 2001 году президент Молдавии Владимир Воронин озвучил планы по вступлению Молдавии в Союзное государство, однако после многочисленных встреч с президентом России Владимиром Путиным в 2001—2002 годах этот вопрос не был решён.

В 1999 году президент Югославии Слободан Милошевич заявлял, что желает присоединения своей страны к Союзному государству на правах наблюдателя^[26]. 16 апреля 1999 Госдума приняло постановление o присоединении Югославии к Союзу Беларуси и России^[27], в нём депутаты Думы в частности поддержали «решение Союзной Скупщины Союзной Республики Югославии о присоединении Союзной Республики Югославии к Союзу Беларуси и России» и рекомендовали «Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации незамедлительно приступить к рассмотрению международных, политических, экономических, правовых и иных вопросов, связанных с указанным постановлением Союзной Скупщины Союзной Республики Югославии»^[28]; за проголосовали 326 депутатов, против — 46.^[29]

В Киргизии оппозиция в июне 2007 года пыталась инициировать референдум о присоединении к Союзному государству^[30].

17 октября 2008 года парламенты Абхазии и Южной Осетии получили статус постоянных наблюдателей при Парламентском собрании Союзного государства^[31].

Диаграмма Эйлера, показывающая соотношение наднациональных организаций на территории бывшего Советского Союза

Особенность институциональной системы Союзного государства заключается в синтезе принципов построения федеративного государства и принципов организации международной организации, так как первые работают на базе разделения властей, а вторые на базе распределения предметных компетенций между государственными органами и международной организацией; не стоит забывать и о разнице в подходе к национальному принципу при принятии решений, характере возлагаемых полномочий^[32].

Парламент Союзного государства будет иметь исключительное правовое положение, поскольку только он должен будет формироваться народом Союзного государства непосредственно^[33]. Структурно будет включать в себя Палату представителей и Палату союза, при этом места будут распределяться следующим образом^[34]:

• Палата союза — по 36 депутатов от каждого государства-участника;
• Палата представителей — 75 депутатов от России и 28 депутатов от Белоруссии.

Исследователями отмечается большое количество пробелов в правовом регулировании данного института^[34]. До принятия закона о выборах депутатов функции парламента Союзного государства исполняет Парламентское собрание Союза Белоруссии и России^[35].

Высший государственный совет Союзного государства формируется из высших лиц обоих государств. Два участника союза формируют биполярную систему управления, устойчивость которой зависит от преобладания национальных и союзных интересов у каждой из сторон^[36]. Представляет собой периодически созываемый орган. Основывается на принципе единогласного принятия актов, что означает дискриминацию большинства в интересах меньшинства^[37]. К его компетенции относится решение вопросов, связанных с развитием Союзного государства, образование органов, издание декретов, постановлений, директив и др.^[38]

Члены Высшего государственного совета^[39]:

• Лукашенко А. Г., президент Республики Беларусь;
• Путин В. В., президент Российской Федерации;
• Турчин А. Г., премьер-министр Республики Беларусь^[40];
• Мишустин М. В., председатель правительства Российской Федерации;
• Кочанова Н. И. председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;
• Андрейченко В. П., председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;
• Матвиенко В. И., председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
• Володин В. В., председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Совет министров Союзного государства является прообразом правительства^[41] — исполнительным органом с широкими полномочиями^[42]. Имеет непостоянный характер работы, что связано с совмещением частью министров работы и на союз, и на государство-участника, недостаток властных и распорядительных полномочий^[41].

Судебная система Союзного государства включает суды, выполняющие функции конституционного суда и высших отраслевых судов^[41]. Судебная ветвь власти не получила значительной роли и имеет узкий набор полномочий и функций. В целом, детализация судов в договоре считается недостаточной^[43].

Согласно Договору, в систему органов Союзного государства должна была войти Счётная палата^[43]. Она должна была стать органом, контролирующим финансы Союзного государства^[43].

Постоянный комитет Союзного государства образован 27 июня 2000 года. Он обеспечивает деятельность Высшего государственного совета и Совета министров Союзного государства. Подотчётен Совету министров Союзного государства.

Руководит работой Постоянного комитета государственный секретарь Союзного государства, в состав Постоянного комитета входят также четыре члена Постоянного комитета, являющиеся по должности его заместителями. Членами Постоянного комитета могут быть только граждане государств-участников. В составе Постоянного комитета не должно быть более двух третей членов Постоянного комитета, являющихся гражданами одного государства. С декабря 2011 года по март 2021 года государственным секретарём являлся Григорий Рапота, с марта 2021 года — Дмитрий Мезенцев.

Нормы о равных правах граждан Республики Беларусь и Российской Федерации закреплены:

• Соглашением о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, учёных степенях и званиях (27 февраля 1996 года);
• Решением Высшего Государственного Совета Сообщества Беларуси и России «О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий» (22 июня 1996 года);
• Договором «О равных правах граждан» (25 декабря 1998 года);
• Соглашением об использовании миграционной карты единого образца (5 октября 2004 года);
• Соглашением об обеспечении равных прав граждан РФ и РБ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств — участников Союзного государства (24 января 2006 года);
• Договором о сотрудничестве в области социального обеспечения (24 января 2006 года);
• Протоколом к Соглашению между Правительством РФ и Правительством РБ об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов в отношении налогов на доходы и имущество (24 января 2006 года);
• Соглашением о порядке оказания медицинской помощи гражданам РФ в учреждениях здравоохранения РБ и гражданам РБ в учреждениях здравоохранения РФ (24 января 2006 года)^[44].

В 2021 году в рамках Союзного государства была принята военная доктрина, согласно которой руководящим органом военного сотрудничества является Высший государственный совет. Совет утверждает военную доктрину, план применения региональной группировки войск (сил) Белоруссии и России, программу согласованных действий в области внешней политики, а также организует международное взаимодействие в военной сфере.

Совет министров вносит военную доктрину на утверждение Высшему государственному совету, координирует вопросы мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности экономик государств-участников, одобряет программу согласованных действий в области внешней политики, а также утверждает план совместных мероприятий по обеспечению функционирования региональной группировки войск (сил) стран-участниц^[45].

У Союзного государства существует собственная спутниковая группировка, состоящая из шести аппаратов ДЗЗ: один белорусский и пять российских, серии «Канопус», для «обеспечения достоверной информацией систем МЧС, министерств сельского хозяйства, производителей сельхозпродукции». На ближайшие годы запланировано развитие группировки^[46].

С 2017 года власти России и Белоруссии шли к отмене роуминга^[47]. В тестовом режиме в ноябре 2020 года началось снижение стоимости звонков, СМС-сообщений и интернет-трафика для российских и белорусских абонентов на территории Союзного государства. В августе 2021 года Москва и Минск договорились о начале применения комфортных сниженных тарифов для роуминговых абонентов двух стран на постоянной основе с сентября того же года. С 1 апреля 2022 года вступило в силу решение об отмене на территории СГ платы за входящие звонки^[48].

5 ноября 2024 года Совет министров Союзного государства на заседании в Минске согласовал условия отмены роуминга^[49]. Согласно принятой резолюции, для абонентов мобильная связь на территории другой страны Союзного государства будет доступна по тарифам, сопоставимым с домашней сетью^[50].

1 марта 2025 года отменена плата за роуминг мобильной связи между Российской Федерацией и Республикой Беларусь^[51].

В Союзе предполагается унификация законодательства, символики (флаг, герб, гимн), валюты и т. п. До настоящего времени символы Союзного государства: флаг, герб и гимн — не утверждены, однако 6 ноября 2021 года госсекретарь Союза Дмитрий Мезенцев заявил, что работа над единой символикой уже началась^[52]. По его словам, проект символа, «это, прежде всего, исторический символ, деполитизированный насколько это возможно, безусловно, с обязательным представлением национальных флагов — красно-зелёного с орнаментом белорусского и российского триколора»^[53]. Предложения по флагу и гимну будут подготовлены для рассмотрения в 2023 году Высшим госсоветом СГ^[54].

• Премия Союзного государства в области литературы и искусства — учреждены Решением Высшего Совета Союза Беларуси и России от 28 апреля 1999 года № 6 «Об учреждении премий Союза Беларуси и России в области литературы и искусства»^[55].
• Премия Союзного государства в области науки и техники.

6 декабря 2024 года Министерство связи и информатизации Белоруссии выпустило в обращение почтовую марку и блок на тему «25 лет со дня подписания Договора о создании Союзного государства» из серии «Совместный выпуск Республики Беларусь и Российской Федерации»^[56].

На почтовой марке изображена эмблема Союзного государства, российский и белорусский орнаменты, на полях почтового блока — гербы Республики Беларусь и Российской Федерации и цитаты президентов государств Александра Лукашенко и Владимира Путина. Дополнительно к выпуску почтовой марки и блока изданы конверты первого дня и штемпель специального гашения для Москвы^[57].