Федеральное агентство по туризму

В становлении государственного управления в сфере туризма в России исследователи выделяют три основных исторических периода^[2]:

• период от царствования Петра I до 1917 года (с разделением на подпериоды: царствование Петра I — до 80-х годов XIX века и конец XIX века — 1917 год);
• 1917—1991 годá;
• с 1991 года.

24 июня (5 июля) 1717 года ряд историков и исследователей^[4][5] считают началом государственного регулирования в области туризма, когда Пётр I подписал Высочайший именной указ № 3092, данный Правительствующему Сенату «О приискании в России минеральных вод». Первыми посетителями курорта стали Пётр I и служащие государева двора:

К началу XX века в России насчитывалось 36 курортов, объединяющих 60 санаториев, общей ёмкостью около 3000 мест, а также несколько кумысолечебниц^[7].

В январе 1719 года вышел Указ Петра I «Об учреждении постоялых и гостиных дворов», который принято считать началом создания государственной системы гостеприимства^[8][9]. К концу XVIII столетия в России насчитывалось свыше 3000 почтовых станций с гостиницами^[9].

Помимо развития гостиничного хозяйства и оздоровительных путешествий с участием российских государственных структур, со второй половины XVIII века государственный аппарат законодательно и финансово активно поддерживает и развивает просветительский туризм. До 80-х годов XIX века в Российской Империи наиболее интенсивно совершались частно-государственные географические экспедиции, в том числе кругосветные. Примером содействия в обеспечении таких поездок может служить Указ Николая II о предоставлении Г. Я. Седову двухгодичного отпуска на время экспедиции^[10].

В связи с ростом числа путешествий и экскурсий возникла необходимость в их координации. В 1890-е годы школьно-экскурсионное дело получило поддержку Министерства народного просвещения и Святейшего Синода. В 1896 году в Москве была создана Центральная экскурсионная комиссия при Министерстве просвещения с филиалом в Санкт-Петербурге. Методические вопросы и организация экскурсий обсуждались на педагогических съездах и совещаниях, обсуждалась на страницах журналов «Экскурсионный вестник», «Школьные экскурсии и школьный музей», «Русский экскурсант»^[11].

В первые годы формирования новых государственных учреждений не было образовано единого органа, который бы направлял всю работу по экскурсионному делу в стране. Большое внимание этому вопросу уделял Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос) РСФСР, поставив экскурсии в ряд важнейших методов воспитательной работы среди населения — как учащейся молодёжи, так и трудящихся. Этим занимался подотдел внешкольного образования Наркомпроса, преобразованный в ноябре 1920 года в Главный политико-просветительский комитет Республики (Главполитпросвет), председателем которого на протяжении всего времени его существования была Надежда Константиновна Крупская^[12].

1 января 1920 года — утверждено «Положение об экскурсионной секции и экскурсионных станциях при Коллегии единой трудовой школы Комиссариата Народного просвещения» с задачами экскурсионных организаций: «Разрабатывать для школ экскурсионные планы и маршруты, содействовать совершенствованию самих экскурсий школами как на экскурсионные станции так и помимо них, организовывать лекции и курсы для подготовки руководителей экскурсий, издавать посвящённые экскурсионному делу журналы, книги и т. п.»^[13]. К 1921 году было открыто 15 экскурсионных станций, в этом же году были проведены 53 000 экскурсий со 161 тыс. человек^[14]. По экономическим и сопутствующим причинам того времени сеть экскурсионных станций, экскурсионная секция и научно-исследовательские экскурсионные организации к середине 1920-х годов прекратили своё существование^[15]. В 1920 году было создано Экскурсионное бюро при Наркомате просвещения РСФСР с тремя комиссиями: естественнонаучной, гуманитарной и технической^[16].

1921 года в составе Главного управления научными и научно-художественными учреждениями Наркомпроса (Главнаука) было создано Центральное бюро краеведения (ЦБК). Задачи бюро: разработка методологических основ краеведческой работы; привлечение молодёжи к краеведческой и туристско-экскурсионной работе и др. Возглавил бюро академик С. Ф. Ольденбург^[17].

В 1923 году было создано Главное курортное управление Наркомата Здравоохранения РСФСР^[18][19]. Переименованное в 1929 году в Курортное управление, в 1930 году — в Управление курортами и ликвидированное в 1931 году в связи с образованием Всероссийского объединения курортов и курортных предприятий Наркомата Здравоохранения РСФСР^[20][19].

1926 год — создание при Наркомпросе РСФСР Объединённого экскурсионного бюро (ОЭБ), в которое вошли Бюро дальних экскурсий Института методов внешкольной работы, Экскурсионное бюро при Главполитпросвете и Экскурсионное бюро при музейном отделе Главнауки. К 1928 году появились предпосылки реорганизации системы управления туризмом в стране^[21].

В 1928 году по инициативе газеты Комсомольская правда, создаётся бюро туризма при Центральном комитете ВЛКСМ (комиссия массового туризма во главе с комсомольцами-активистами и старыми большевиками Н. А. Семашко и Н. И. Подвойским^[22]) с целью развития массового туристического движения среди молодёжи с привлечением возродившегося первые годы нэпа (1922—1923) Российского общества туристов^[23]. В этом же году было создано акционерное общество «Советский турист» («Совтур», во главе с В. Р. Менжинской), в которое вошёл ОЭБ^[24]. Учредителями АО являлись общероссийские наркоматы просвещения, здравоохранения, торговли, внутренних дел, а руководство осуществлял Наркомпрос просвещения РСФСР. Совтур создавал экскурсионные маршруты по всей стране, оборудовал специальные базы для групповых экскурсий и туристов-одиночек^[21]. В Государственном архиве Российской Федерации^[25], хранятся листовки 1930 года Государственного экскурсионного акционерного Общества «Советский Турист» с перечнем отделений (Крым — Ялта, Кавказ — Ростов-на-Дону, Сибирь — Новосибирск, Урал — Свердловск, Украина — Украинское Экскурсионное Товарищество УМПЭТ, Харьков, Киев, Одесса), представительств^[26] и маршрутов. Например, маршруты производственных экскурсий по металлопромышленности (чёрная металлургия, цветная металлургия, электропромышленность, машиностроение), по горной (каменноугольной, медно-рудной, соляной, нефтяной), химической (основная, спичечная, фарфоровая), шёлковой, шерстяной, хлопчато-бумажной и других промышленностей^[25].

8 июля 1931 года было образовано^[27] Всероссийское объединение курортов и курортных предприятий Наркомата Здравоохранения РСФСР, которое просуществовало до 1937 года^[28][29], после чего его функции были переданы во вновь воссозданное Управление курортов и санаториев Наркомата Здравоохранения РСФСР^[30][31]. В 1940 году возвращено наименование Главное курортное управление Наркомата Здравоохранения РСФСР. Работа Управления осуществлялась до 1960 года. После его ликвидации^[32] функции переданы в ВЦСПС^[19].

Структура Государственного комитета СССР по иностранному туризму (Госкоминтуриста СССР) состояла из председателя, 6-ти заместителей председателя, секретариата, Инспекции при председателе, протокольного отдела, партийного комитета, профсоюзного комитета, комитета ВЛКСМ, пяти Главных управлений, шести Управлений, 4-х отделов, Управления делами и территориальных объединений Госкоминтуриста СССР (Московское объединение и др.)^[33]:

Апрель 1991 года — упразднён Государственный комитет по иностранному туризму и создан Совет по иностранному туризму при Кабинете министров СССР (просуществовал до марта 1992 года)^[34].

Январь 1992 года — образование Министерства физической культуры и туризма, в составе которого создан Департамент по делам туризма. На Департамент возлагались задачи: руководство и управление программами развития внутреннего и иностранного туризма^[35][36].

27 марта 1992 года — создание Министерства культуры и туризма Российской Федерации на базе упраздненного Министерства культуры РСФСР^[37]. Началось формирование новой государственной политики в области туризма: объединение внутреннего и иностранного туризма, содействие созданию сети малых семейных гостиниц как компонента инфраструктуры российского туризма^[34].

Для разработки государственной программы развития туризма в апреле 1992 года была образована Временная межведомственная комиссия по вопросам иностранного и внутреннего туризма Российской Федерации^[35][38].

Сентябрь 1992 — образована структура Комитет Российской Федерации по туризму (Роскомтуризм) для выполнения следующих задач: выработка стратегии развития туризма в России; реализация государственной политики в сфере туризма; организация разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных программ в сфере туризма; обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала туристических предприятий и др. Начало формирования новой системы органов управления туризмом в республиках, краях, областях, автономных образованиях и городах Москве и Санкт-Петербурге. Комитет преобразован в январе 1994 года^[40]. Роскоминтуризм возглавил председатель Сергей Павлович Шпилько^[41], приняв дела Главного управления по иностранному туризму при Совете Министров РСФСР^[42]:

Январь 1994 года — преобразование Роскомтуризма в Комитет Российской Федерации по делам молодежи, физической культуре и туризму^[40] (объединение с Комитетом Российской Федерации по физической культуре).

В мае 1994 года — передача функции управления в сфере туризма из прежнего Комитета в Комитет по физической культуре и туризму Российской Федерации^[40].

Август 1994 года — реорганизация в Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму (ГКФТ РФ)^[40]. Госкомитет стал осуществлять государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере физической культуры, туризма, сохранения и развития курортного комплекса России^[44] и исполнял функции национальной туристической администрации РФ^[35].

1995 год — создание Комитета Государственной Думы по туризму и спорту, который возглавил депутат А. И. Соколов. Во время работы ГД третьего созыва был Комитет по культуре и туризму, который возглавлял Николай Николаевич Губенко, четвёртого созыва — Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму с подкомитетом по развитию рынка туристических услуг под руководством Ю. А. Базрыкина^[45].

В июне 1999 года Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму преобразован в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму^[46][47]. Вопросы туризма в новом министерстве в ранге заместителя министра курировал Владимир Игоревич Стржалковский^[44].

2000 год — образование Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации с передачей функций преобразуемого Министерства Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму в Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму^[48].

2002 год — преобразование Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму в Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту^[49] (упразднён в марте 2004 года^[50]). После преобразования функции координации туристической деятельности перешли в Департамент туризма Министерства экономического развития и торговли РФ^[51]. Правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом которого затем были переданы Федеральному агентству по физической культуре, спорту и туризму^[51][52][53]

12 марта 2004 года — образовано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму (Росспорт). Оно находилось в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации с 6 апреля 2004 года по 18 ноября 2004 года^[54][55].

18 ноября 2004 года — образовано Федеральное агентство по туризму^[56] (в первой редакции в прямом подчинении Правительству Российской Федерации) из преобразованного Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму. При этом Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму было преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту^[56].

2008 год — образование Министерства спорта, туризма и молодёжной политики (Минспорттуризм России^[57]) и передача в его ведение Федерального агентства по туризму с функциями выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в этой сфере^[58]. Министерство возглавил Виталий Леонтьевич Мутко, а Федеральное агентство — Анатолий Иванович Ярочкин^[45].

2012 год — Федеральное агентство по туризму (ФАТ, Ростуризм) передано из ведения Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ в ведение Министерства культуры Российской Федерации^[59].

4 октября 2013 — учреждение Ассоциации "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» при участии Центробанка РФ, Ростуризма, Федерального агентства воздушного транспорта, Министерства иностранных дел РФ, Российского союза туриндустрии и ряда туристических компаний для реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 27.02.2013 г. № 162 «Об утверждении правил оказания экстренной помощи туристам и правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из резервного фонда»^[60][61]

6 октября 2017 года учреждён Федеральный совет по промышленному туризму, который возглавили заместитель руководителя Ростуризма Роман Петрович Скорый и глава комитета Торгово-Промышленной палаты России по предпринимательству в сфере туристской деятельности Юрий Александрович Барзыкин^[62][63].

С 14 сентября 2018 года Ростуризм находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации^[64].

5 июня 2020 года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал указ, согласно которому Ростуризм полностью переходит под контроль Правительству Российской Федерации^[65].

20 октября 2022 года Владимир Путин подписал указ об упразднении Ростуризма и передаче его полномочий в Министерство экономического развития Российской Федерации^[66][67]. После закрытия Ростуризма, средства направленные на финансирование туризма в 2023—2025 годах были перенаправлены в резервный фонд Министерства финансов.^[68] Причинами упраздения были названы совершенствование государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности, повышения эффективности развития туристской индустрии и оптимизации структуры.^[69] Все функции расформированного ведомства сохранятся и перераспределятся в структуре.^[70]

• с 19 ноября 2004 до 12 августа 2008 — Владимир Игоревич Стржалковский
• c 12 августа 2008 до 25 апреля 2011 — Анатолий Иванович Ярочкин
• с 20 июня 2011 до 13 мая 2014 — Александр Васильевич Радьков
• с 13 мая 2014 по 5 февраля 2019 — Олег Петрович Сафонов
• с 7 февраля 2019 по 21 ноября 2022 — Зарина Валерьевна Догузова^[71][72]

Структура Федерального агентства по туризму состояла из руководителя агентства, трех заместителей руководителя, в том числе одного статс-секретаря — заместителя руководителя, а также четырёх советников, помощника и пяти Управлений по основным направлениям деятельности Агентства (всего 67 штатных единиц)^[73][74][75]:

• выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере туризма и туристской деятельности;
• координация деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;
• оказание государственных услуг;
• управление государственным имуществом;
• осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей, за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, организаций, включённых в реестр организаций, уполномоченных на проведение аттестации инструкторов-проводников;
• правоприменительные функции в сфере туризма и туристской деятельности.

При поддержке Федерального агентства по туризму с 2014 года ежегодно проводилась Всероссийская туристская премия «Маршрут года»^[76].

• В 2014 году учреждена^[77] премия Правительства Российской федерации в области туризма в размере 1 млн рублей каждая для граждан РФ за создание экономически- и социально- значимых проектов отрасли и научных разработок. На основании предложений Межведомственного совета по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области туризма вручается нагрудный знак и диплом^[78].
• С 2013 года Ростуризм проводил всероссийский конкурс «Лучший по профессии в индустрии туризма». В 2017 году в нём принял участие 51 субъект РФ^[79][80].