Общая политика безопасности и обороны

Первоначально Общая внешняя политика в области безопасности в нормативных документах Европейского союза (ЕС) обозначалось как Европейская политика безопасности и обороны (ESDP)^[3]. В документах ЕС, она была заявлена как инструмент для реализации внешнеполитических целей ЕС, через сочетание дипломатических, военных и гражданских средств. Такой подход отражал стремление государств ЕС утвердиться в качестве глобального гаранта безопасности, способного самостоятельно или в партнёрстве с другими организациями (прежде всего, НАТО) реагировать на международные кризисы, защищать интересы ЕС и его граждан, а также способствовать укреплению международного правопорядка. В контексте современных геополитических вызовов (конфликт на Украине, миграционное давление и стратегическую конкуренцию), значение общих подходов по обеспечению политики безопасности и обороны Европейского союза существенно возросло, стимулируя ускорение интеграции в оборонной сфере и увеличение военных расходов стран-членов^[4].

Идея европейской оборонной интеграции родилась в первые послевоенные годы, но путь к её реализации оказался долгим и сложным^[5].

В 1950 году, на фоне начала Корейской войны и опасений возрождения германского милитаризма, премьер-министр Франции Рене Плевен выдвинул план создания наднациональной европейской армии. Это привело к подписанию в мае 1952 года Договора о Европейском оборонительном сообществе (ЕОС). Проект был амбициозным: предполагалось формирование интегрированных вооружённых сил, общего бюджета и совместных институтов. Однако 30 августа 1954 года Национальное собрание Франции, опасаясь потери национального суверенитета и под влиянием кризиса в Индокитае, отказалось ратифицировать договор, похоронив первый масштабный проект единой европейской армии^[5].

В том же году, как альтернатива, был создан Западноевропейский союз (ЗЕС) на основе Брюссельского договора 1948 года. ЗЕС стал военно-политической организацией в составе Великобритании, Франции, ФРГ, Италии и стран Бенилюкса. Хотя он просуществовал до 2011 года, его роль оставалась ограниченной на фоне доминирующей позиции НАТО в европейской безопасности^[5].

В период Холодной войны оборонная интеграция отошла на второй план, уступив место экономическому объединению. Однако в рамках Европейского политического сотрудничества (ЕПС) начались первые консультации по внешнеполитическим вопросам. Крах биполярной системы в конце 1980-х — начале 1990-х годов (развал СССР и Организации Варшавского договора) изменил стратегический ландшафт Европы, поставив вопрос о новой роли ЕС в сфере безопасности^[5].

Подписанный в 1992 году Маастрихтский договор официально учредил Европейский союз и впервые закрепил Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) в качестве второй опоры ЕС после экономической. В рамках ОВПБ была обозначена возможность формулирования оборонной политики, которая могла бы со временем привести к формированию общей обороне^[5]. Ключевым побудителем стали кризисы на Балканах в 1990-х годах, продемонстрировавшие неспособность ЕС эффективно реагировать на вооружённые конфликты у своих границ без опоры на США и НАТО. События в Сребреницах и Косово привели к решению на саммите в Кёльне в 1999 году преобразовать оборонные намерения ОВПБ в Европейскую политику безопасности и обороны (ЕПБО). На заседании стран ЕС в Хельсинки (1999 год) были сформулированы основные цели Европейской политики безопасности и обороны в рамках которых основной задачей было создание к 2003 году потенциала для развёртывания сил быстрого реагирования ЕС (Европейский корпус быстрого реагирования) численностью до 60 000 человек, способными выполнять: гуманитарные и спасательные операции, миротворчество, задачи по принуждению к миру)^[5].

В 2003 году ЕС начал свою первую военную операцию (Concordia в Македонии) и первую полицейскую миссию (Proxima, также в Македонии). В 2004 году было создано Европейское оборонное агентство (EDA) для содействия развитию оборонных возможностей, исследований, закупок и сотрудничества. Однако амбиции по созданию крупных сил быстрого реагирования (EUROFOR, созданные в 1995 г., были расформированы в 2012 г.) столкнулись с проблемами финансирования, политической воли и оперативной совместимости. Вместо этого был запущен механизм Боевых тактических групп ЕС (EU Battlegroups) — небольших, ротируемых формирований быстрого реагирования численностью около 1500 человек, которые, несмотря на постоянную готовность, ни разу не были развёрнуты с момента их создания^[5].

В декабре 2009 года вступил в силу Лиссабонский договор в рамках которого^[5]:

• понятие Европейская политика безопасности и обороны изменено на понятие Общая политика безопасности и обороны (ОПБО);
• введена должность Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, который одновременно является заместителем Председателя Европейской комиссии и руководит новой Европейской службой внешнеполитической деятельности (EEAS);
• вступила в силу статья 42(7) Договора о Европейском союзе — пункт о взаимной обороне, обязывающий государства-члены оказывать помощь и содействие «всеми находящимися в их распоряжении средствами» в случае вооружённого нападения на одного из них (аналог, но не автоматический эквивалент статьи 5 НАТО, так как механизм реализации оставлен на усмотрение стран-членов);
• вступили в силу положения определяющие правовую основу для углублённого постоянного сотрудничества в сфере обороны;
• сформирован Европейский оборонный фонд (EDF) как финансовый инструмент для совместных исследований и разработок.

После 2009 года произошли внешнеполитические события (арабская весна, миграционный кризис, гибридные угрозы, рост напряжённости в отношении с Россией), что привело к появлению новых инициатив, таких как «Стратегический компас» (2022 года) и активизации ранее запущенных механизмов, в частности, Постоянного структурированного сотрудничества (PESCO).

Цели ОПБО (сформулированы в Договоре о Европейском союзе, ст. 42), заключаются в^[5]:

• обеспечении способности ЕС самостоятельно и в кооперации с партнёрами проводить операции за своими пределами для поддержания мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН;
• постепенном формировании общей оборонной политики ЕС, которая могла бы привести к созданию общей обороны в случае, если этого пожелает Европейский совет;
• улучшении военных возможностей государств-членов;
• содействии более тесному сотрудничеству в области вооружений.

Подходы^[1]:

• Единогласие — основным подходом при реализации ОПБО является единогласие, решения в этой сфере принимаются Советом ЕС единогласно, что гарантирует суверенитет каждого государства-члена, но часто затрудняет оперативное принятие решений.
• Дополнение НАТО — ЕС стремится избегать ненужного дублирования и развивать возможности, которые будут совместимы и дополнять потенциал Североатлантического альянса.

Правовая база ОПБО основана на^[1]:

• Договоре о Европейском союзе (раздел V, глава 2);
• Договоре о функционировании Европейского союза.

Операции ОПБО проводятся на основе решений Совета ЕС и в строгом соответствии с международным правом, как правило, по мандату Совета Безопасности ООН.

Деятельность ОПБО осуществляется через систему политических институтов и административных органов ЕС^[1]:

• Европейский совет (глав государств и правительств ЕС) — определяет стратегические интересы, цели и общие ориентиры ОПБО (его решения носят программный характер).
• Совет ЕС (министры иностранных дел государств ЕС, Совет по иностранным делам, FACS) — является главным органом принятия решений. Совет ЕС принимает решения о запуске, управлении и завершении операций и миссий ОПБО, а также утверждает все основополагающие документы и бюджеты. Рабочими органами Совета в этой области являются:
• Постоянный комитет по политическим вопросам и безопасности (PSC) — состоит из послов государств-членов при ЕС. Осуществляет политический контроль и стратегическое руководство операциями CSDP, следит за международной обстановкой и готовит рекомендации для Совета.
• Комитет по гражданским аспектам кризисного управления (CIVCOM) — предоставляет экспертные рекомендации по гражданским миссиям.
• Военный комитет ЕС (EUMC) — состоит из начальников генеральных штабов стран-членов, представленных их военными представителями. Это высший военный орган в структуре ЕС, который даёт рекомендации по всем военным вопросам PSC и Совету, а также направляет директивы Военному штабу.
• Комитет по политике безопасности (CPS) — занимается вопросами нераспространения, контроля над вооружениями и экспорта вооружений.
• Верховный представитель (вице-президент) — является основной фигурой в реализации ОПБО. Он председательствует в Совете по иностранным делам, руководит EEAS, вносит предложения по развитию ОПБО и представляет ЕС на международной арене. Верховный представитель также является одним из руководителей Европейской комиссии, что призвано обеспечить согласованность внешнеполитических действий с другими инструментами Союза (торговля, развитие, гуманитарная помощь).
• Европейская служба внешнеполитической деятельности (EEAS) — является дипломатической службой ЕС, оказывающей поддержку HR/VP. В её структуре находятся департаменты, занимающиеся планированием и проведением операций CSDP, а также гражданские и военные эксперты, работающие в штаб-квартирах миссий по всему миру.
• Военный штаб ЕС (EUMS) — входит в состав EEAS и является главным военно-стратегическим органом. Он отвечает за раннее предупреждение, оценку ситуации, стратегическое планирование, военную разведку, связи и обеспечение операций. EUMS также оказывает поддержку командирам операций CSDP.
• Центр операций (Оперативный штаб, MPCC) — ранее ЕС зависел от предложенных государствами-членами штабов для управления операциями. В 2017 году в рамках EUMS был создан Постоянный центр планирования и проведения операций по кризисному управлению (MPCC). Первоначально он мог руководить лишь невооружёнными гражданскими миссиями, но после реформы 2020 года получил полномочия планировать и проводить также небольшие военные операции.
• Европейское оборонное агентство (EDA) — независимое агентство ЕС, подчиняющееся Совету ЕС. Его миссия — поддерживать государства-члены в улучшении их оборонных возможностей. EDA работает в области совместных закупок вооружений, исследований и технологий (R&T), инноваций, развития оборонно-промышленной базы, стандартизации и подготовки кадров. Агентство играет ключевую роль в реализации PESCO и управлении Европейским оборонным фондом (EDF).

С 2003 года ЕС проведено и реализуется более 35 гражданских и военных операций на трёх континентах. Они варьируются от крупных военных миссий до небольших экспертных групп^[6].

Военные операции^[1]:

• EUFOR Althea (Босния и Герцеговина, с 2004 года) — преемница миротворческой операции НАТО SFOR. Основная задача — поддержание безопасной среды и содействие местным силам безопасности. Яркий пример передачи ответственности от НАТО к ЕС («Берлин плюс»).
• EUTM Mali (Мали, с 2013 года) и EUTM Somalia (Сомали, с 2010 года) — миссии по обучению и наставничеству местных вооружённых сил для борьбы с террористическими группировками и повышения их профессионализма.
• EUNAVFOR Atalanta (Аденский залив, с 2008 года) — военно-морская операция по борьбе с пиратством у берегов Сомали, защите гуманитарных грузов Всемирной продовольственной программы и безопасности судоходства.
• EUNAVFOR MED IRINI (Средиземное море, с 2020 года) — операция по контролю за соблюдением эмбарго на поставки оружия в Ливию, а также борьбе с торговлей людьми и подготовке ливийских береговых охранных сил.

Гражданские миссии^[1]:

• EULEX Kosovo (Косово, с 2008 года) — крупнейшая миссия ОПБО, оказывала поддержку косовским институтам в области верховенства права, в частности, судам, прокуратуре и полиции. Со временем её мандат сместился в сторону мониторинга и наставничества.
• EUBAM Rafah (граница сектора Газа и Египта, 2005—2007 годы) и EUBAM Libya (Ливия, с 2013 года) — миссии по наблюдению за пограничными пунктами пропуска и подготовке местных пограничников.
• Миссии по реформированию сектора безопасности (SSR) — работают в таких странах, как Грузия, Украина, Молдова, помогют реформировать полицию, судебную систему, пограничную службу в соответствии с европейскими стандартами и нормами.
• Интегрированные (комплексные) подходы — все чаще ЕС стремится комбинировать инструменты — дипломатию, безопасность, развитие и гуманитарную помощь, для достижения долгосрочного урегулирования кризисов. Миссии в Сахеле (Мали, Нигер, Буркина-Фасо) являются примером такого подхода, где одновременно действуют военные миссии по обучению (EUTM Mali), миссии по подготовке полиции (EUCAP Sahel Mali) и выделяются значительные средства на развитие.

Для преодоления организационно-технических проблем ОПБО — фрагментации, нехватки финансирования, технологической зависимости — ЕС запустил ряд амбициозных инициатив^[1]:

• Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO) — запущено в декабре 2017 года решением 25 государств-членов (кроме Дании, Мальты и на тот момент Великобритании). PESCO — это механизм для углублённого и обязывающего сотрудничества между теми странами, которые готовы брать на себя более высокие обязательства. Участники берут на себя обязательства по повышению оборонных бюджетов, инвестициям в совместные проекты и повышению оперативной совместимости. В рамках PESCO реализуется более 60 проектов, сгруппированных по направлениям:
  • Развитие потенциала — создание Европейской медицинского командования, развитие военной мобильности (устранение бюрократических и инфраструктурных препятствий для переброски войск по Европе).
  • Военно-морское сотрудничество — проекты, связанные с морским наблюдением, противоминной деятельностью, патрулированием.
  • Киберзащита — создание центра кибер-компетенций, совместные кибер-учения.
  • Оборонные исследования и разработки — разработка нового основного боевого танка (MGCS — Франция, Германия), истребителя будущего (FCAS/SCAF — Франция, Германия, Испания), беспилотных систем, систем ПВО. PESCO часто критикуют за недостаточную амбициозность и медленный прогресс, но он стал важной платформой для практического сотрудничества.
• Европейский оборонный фонд (EDF) — бюджетный инструмент, действующий в рамках долгосрочного бюджета ЕС на 2021—2027 годы с общим объёмом около 8 млрд евро. EDF финансирует совместные проекты исследований (до стадии прототипа) и разработок/закупок (развёртывание, испытания, сертификация) в области оборонных технологий. Фонд призван стимулировать конкурентоспособность европейского ВПК и снизить зависимость от неевропейских поставщиков.
• Механизм поддержки мирных операций (EPF) — внебюджетный фонд, созданный для финансирования общих затрат на военные операции и миссии ОПБО (транспорт, логистика, инфраструктура, медицинское обеспечение), а также для оказания военной помощи партнёрским странам. После 2022 года EPF стал ключевым инструментом для финансирования военной помощи Украине в рамках Европейского мирного фонда.
• Координированное ежегодное обзорное оборонное планирование (CARD) — добровольный, регулярный процесс, проводимый EDA. Его цель — получить общую картину оборонных планов и инвестиций всех государств-членов, выявить пробелы в возможностях и области для совместных проектов, избегая дублирования. CARD служит аналитической основой для PESCO и EDF.
• «Стратегический компас» (2022) — ответ ЕС на растущие угрозы, принятый в марте 2022 года, это первый в истории ЕС документ в формате «белой книги» в области обороны, определяющий конкретные цели до 2030 года:
  • Создание Сил первоочередного задействования ЕС (EU Rapid Deployment Capacity) численностью до 5000 человек для быстрого реагирования на различные кризисы. Укрепление MPCC для управления более сложными операциями.
  • Развитие устойчивости к гибридным и киберугрозам, создание совместного кибер-учебного центра и Центра передового опыта ЕС по противодействиям гибридным угрозам в Хельсинки.
  • Призыв к государствам-членам совместно инвестировать, увеличивать и лучше расходовать оборонные бюджеты.
  • Укрепление сотрудничества с НАТО, ООН, а также с ключевыми региональными партнёрами (например, в Индо-Тихоокеанском регионе).

Отношения между ЕС и НАТО являются фундаментальными для европейской безопасности. Формальное сотрудничество началось с Берлинских договорённостей 1996 года, которые позволили ЕС использовать ресурсы и возможности НАТО для проведения операций («Берлин плюс»). Эти договорённости были обновлены в последующие годы^[1].

Принципы сотрудничества^[1]:

• Взаимодополняемость — развитие возможностей ЕС не должно дублировать НАТО, а дополнять их.
• Совместимость — технические стандарты, процедуры и системы вооружений должны быть совместимы.
• Солидарность — принцип «одно за всех и все за одного» лежит в основе как статьи 5 Вашингтонского договора (НАТО), так и статьи 42(7) ДЭС (ЕС).
• Практическое сотрудничество — охватывает множество областей: совместные учения, киберзащита, борьба с терроризмом, стратегические коммуникации, морская безопасность. Существуют механизмы регулярных консультаций на всех уровнях.
• Концепция «стратегической автономии» Европы (чаще используемая Францией) или «суверенитета» (термин, предпочитаемый Германией) является центральной в современных дебатах. Она означает способность ЕС самостоятельно принимать решения и действовать в сфере внешней политики и безопасности, когда это необходимо, не полагаясь исключительно на США или НАТО. Это не означает автаркию или замену НАТО, а скорее укрепление «европейского столпа» внутри альянса. Война в Украине одновременно подчеркнула незаменимость НАТО для коллективной обороны и ускорила стремление ЕС к большей самостоятельности в сфере оборонной промышленности и оперативного планирования.

Несмотря на значительный прогресс, ОПБО сталкивается с глубокими и структурными вызовами^[1]:

• Политическая воля и культура принятия решений — необходимость единогласия по наиболее важным вопросам часто приводит к блокировке решений или их сведению к наименьшему общему знаменателю. Различия в стратегических культурах между странами (например, Франции с её глобальными амбициями, нейтралитет Ирландии или Австрии) осложняют выработку единой позиции. Дебаты о переходе к квалифицированному большинству в некоторых вопросах ОПБО продолжаются, но встречают сопротивление.
• Финансирование и эффективность расходов — хотя общие оборонные расходы ЕС выросли после 2014 года и резко увеличились после 2022 года, они остаются фрагментированными. Большая часть бюджетов (около 80 %) по-прежнему тратится на национальном уровне, часто на закупку разнородных систем вооружений. Совместные закупки через EDA или в рамках PESCO составляют малую долю. Европейский оборонный фонд, хотя и является прорывом, слишком мал, чтобы кардинально изменить ситуацию.
• Оборонно-промышленная база и технологическая зависимость — Европейский ВПК остаётся раздробленным на национальные сегменты. Существует острая зависимость от США в критически важных технологиях (компоненты для истребителей 5-го поколения, высокоточное оружие, спутниковая разведка, БПЛА). Конкуренция между проектами FCAS (Франция-Германия-Испания) и Tempest (Великобритания-Италия-Япония-Швеция) показывают сложность интеграции. PESCO и EDF призваны решить эти проблемы, но для достижения результатов потребуются десятилетия.
• Оперативные ограничения — Боевые тактические группы так и не были развёрнуты из-за политических разногласий и процедурных сложностей. Способность ЕС проводить масштабные боевые операции высокой интенсивности без опоры на командные структуры НАТО остаётся под вопросом. Новые Силы первоочередного задействования, предусмотренная «Стратегическим компасом», пока находится в стадии формирования.
• Внешние вызовы и стратегический контекст — война в Украине стала для ОПБО нормативной и политической проверкой на состоятельность. ЕС продемонстрировал единство в введении санкций и оказании военной и финансовой помощи Украине (через EPF), но сама операция ведётся в рамках национальных решений и при лидерстве США/НАТО. Другие вызовы включают нестабильность в Сахеле и на Ближнем Востоке, растущую конфронтацию с Россией, стратегическую конкуренцию с Китаем и гибридные атаки.

Общая политика безопасности и обороны Европейского союза прошла долгий путь от отдельных консультаций в 1970-х до проведения десятков операций по всему миру и запуска амбициозных программ по интеграции оборонных усилий. Общая политика превратилась в неотъемлемый инструмент внешнеполитического влияния ЕС. Однако ОПБО остаётся политикой, глубоко укоренённой в межправительственной логике, где национальные интересы и суверенитет преобладают над наднациональными амбициями^[7].

Война на Украине стала мощным побудителем, заставившим европейские государства задуматься о собственной безопасности. Это привело к решениям о наращивании оборонных бюджетов, ускорению совместных проектов и переосмыслению стратегических приоритетов. Однако между риторикой о «европейском суверенитете» и реальными возможностями ЕС действовать самостоятельно по-прежнему лежат значительные противоречия.

Будущее ОПБО зависит от способности государств-членов преодолеть глубоко укоренившиеся разногласия, объединить ресурсы и выработать общее стратегическое видение в условиях все более конкурентного и опасного мира^[1].

Перспективы развития ОПБО будут определяться следующими тенденциями^[1][2]:

• Углубление PESCO и EDF — успех этих инициатив критически важен. Потребуется большая политическая воля для реализации амбициозных проектов и выделения достаточного финансирования.
• Особое внимание на новых доменах (сферах) безопасности — ускоренное развитие возможностей в киберпространстве, космосе, искусственном интеллекте и подводной войне. Интеграция этих доменов в планирование и операции CSDP.
• Развитие оперативных возможностей — реализация планов по Силам первоочередного задействования и усилению MPCC. Возможное изменение правил развёртывания Боевых тактических групп.
• Укрепление европейского оборонно-промышленного и технологического комплекса — стимулирование объединения, создание цепочек поставок внутри ЕС, снижение зависимости от третьих стран.
• Повышение устойчивости и противодействие гибридным угрозам — развитие инструментов для защиты критически важной инфраструктуры, борьбы с дезинформацией и координации ответов на гибридные атаки.
• Гибридный характер будущих операций — миссии будут все чаще сочетать военный, полицейский, гуманитарный и дипломатический компоненты с акцентом на постконфликтное восстановление и стабилизацию.
• Глобальные партнёрства — углубление сотрудничества не только с НАТО и ООН, но и с региональными организациями в Африке (Африканский союз), Азии (АСЕАН) и с ключевыми странами-партнёрами по всему миру.