Наместничества при Екатерине II

Наместничество как административно-территориальная единица было учреждено в 1781 году Екатериной II, однако должность наместника в системе российского государственного управления известна с середины ХII века, когда великие князья стали назначать своих представителей для управления на места, вместо представлявших местное население посадников. Окончательно институт наместников утвердился в системе местного управления Владимиро-Суздальского и Московского княжеств в XIV веках^[1] (в Новгородской и Псковской землях сохранялась институт посадничества, обособленного от княжеской власти). Наместники назначались в города и уезды непосредственно князем и осуществляли управление от его имени, за что получали право кормления (обращения в свою пользу части государственных податей и пошлин, взимаемых с населения соответствующих территорий). Наместники, являясь проводниками великокняжеской политики, осуществляли административно-полицейские, судебные, фискальные и военные функции^[2].

С началом объединения русских земель в состав централизованного Русского государства и формированием единого государственного аппарата власть наместников стала постепенно ограничиваться, а сроки и размеры кормлений — сокращаться. В ходе губной и земской реформ (1555—1556) Ивана IV кормления были отменены, а должности наместников — полностью ликвидированы. Функции наместников перешли к выборным губным и земским старостам^[3], а в окраинных городах и вновь осваиваемых территориях — к воеводам. Кроме того, часть функций местного управления взяли на себя соответствующие приказы. Широкие полномочия наместников и их экономическая независимость от центральной власти (вознаграждение за службу получали не от государя, осуществляя самостоятельное кормление за счёт местного населения), противоречили потребности государства в формировании единой бюрократической системы. Кроме того, отказ от наместнического управления был связан с неспособностью этого института эффективно выполнять административные и судебные функции в новых условиях^[4].

Само слово «наместник» сохранилось в употреблении, но обозначало теперь не представителя великокняжеской или царской власти в системе местного управления, а лишь титул, который начали присваивать с конца правления Ивана IV послам, посланникам и воеводам пограничных городов. Такой титул использовался лишь во время выполнения дипломатических поручений. В 1646 году наместнические титулы были систематизированы в специальной росписи, утвердившей их иерархию, на вершине которой находился титул наместника Владимирского^[5]. Особых полномочий, прав и привилегий титулы на давали, обозначая социальный статус и место носившего его лица в высшей иерархии государевых служащих. Такое значение наместнического титула сохранялось вплоть до екатерининских реформ второй половины ХVIII века.

Продолжая начатый Петром I поиск оптимальной модели управления территориями Российской империи, Екатерина II приступила к реформированию системы местного управления. Начало реформы было положено в указом от 7 (18) ноября 1775 года об утверждении «Учреждения для управления губерниями Всероссийской империи», которым вводилось новое административно-территориальное деление — на наместничества, губернии и уезды. Уезды объединяли территории с общей численностью податного населения 20—30 тыс. душ, губернии — включали в себя уезды с суммарным количеством жителей 300—400 тыс. душ. Согласно «Учреждениям», наместничества не представляли собой отдельной территориальной единицы, сливаясь с границами губерний и обозначали область подконтрольную наместнику. Таким образом, на одной территории (губерния, наместничество) создавалось две администрации: губернатора (правителя наместничества) и генерал-губернатора (государева наместника). Причиной тому, что власть в губернии сосредоточивалась в руках двух должностных лиц, было стремление Екатерины II отделить функции управления (возлагались на губернатора) от функций надзора (осуществлялись наместником)^[6].

В процессе реализации губернской реформы стало очевидным существенное пересечение функций обоих должностей (губернатора и генерал-губернатора) на общей территории, что часто приводило к конфликтам. Выход из ставшей вскоре явной проблемы был найден с помощью изменения территории «власти» государева наместника и правителя наместничества^[7]. С 1781 года один наместник стал назначаться на несколько губерний, соответственно и наместничества стали представлять собой наиболее обширные регионы, включающие в себя 2—3 губернии. В отличие от наместничеств XIX века, генерал-губернаторства XVIII века охватывали все губернии, а не только окраинные.

Первоначально, указом от 13 (24) июня 1781 года «О новом расписании губерний, с означением генерал-губернаторов» государство делилось на 19 наместничеств, в которые вошли 40 губерний^[8]. К 1785 году число наместничеств возросло до 38, а к 1796 году — до 50. Кроме того, правами наместничества обладали три губернии (Санкт-Петербургская, Московская и Псковская) и одна область (Таврическая)^[9]. При полной синонимии терминов «наместничество» и «генерал-губернаторство» в официальных документах предпочитали использовать последний, а чаще по имени генерал-губернатора, за которым, в качестве почётного титула, следовал перечень подведомственных ему губерний. Специфика института наместничества состояла прежде всего в том, что оно не являлось устойчивой территориальной единицей с чётко установленными границами. Входившие в их состав губернии нередко менялись. Изменения эти, как правило, совпадали с назначением нового генерал-губернатора^[10].

Введение в систему территориального управления наместничеств соответствовало стремлениям верховной власти укрепить административную вертикаль, усилить надзор за положением дел на местах и обеспечить координацию действий губернских учреждений со стороны центра. В то же время учреждение наместничества позволяло делегировать на места некоторые полномочия центральных учреждений, в том числе Сената, ускорив тем самым рассмотрение судебных дел и решение местных вопросов^[12]. Такая система взаимоотношений центральной и местной власти обеспечила бы, с точки зрения реформаторов, более надёжную и устойчивую связь между верхним и средним звеньями аппарата государственного управления^[9]. Идейными основами учреждения наместничеств как крупных территориальных образований с самодостаточной системой управления и создаваемой в них новой просвещённой администрацией являлись актуальные для ХVIII века принципы камерализма, регулярного государства и социальных утопий Просвещения^[13].

Для управления наместничеством вводилось новое должностное лицо — наместник или генерал-губернатор, который не только возглавлял систему местного управления, но и являлся представителем высшей государственной власти в регионе. Наместники назначались лично императрицей из числа особо доверенных лиц и были ответственны только перед ней. Одними из первых на должность наместников были назначены: З. Г. Чернышёв, М. Ф. Каменский, Г. А. Потёмкин и др. Всего за период с 1776 по 1796 год главами новых административных образований (наместничеств) стали 45 человек из числа наиболее приближённых и преданных императрице особ. Частой практикой было переназначение генерал-губернаторов в другие наместничества, либо изменение границ прежних подвластных им регионов^[9].

Согласно «Учреждению для управления губерниями Всероссийской империи» (1775), основными функциями наместника были:

1. обеспечение безопасности подвластной ему территории, для чего ему подчинялись расквартированные войска;
2. предотвращение и ликвидация последствий стихийных бедствий и профилактика эпидемий среди населения;
3. осуществление назначений на должности в соответствии с гл. 2 Учреждения для губерний;
4. доведение до нижестоящих органов и должностных лиц сведений о принимаемых монархом и Сенатом новых актах;
5. разрешение жалоб;
6. осуществление контроля за деятельностью присутственных мест в пределах административно-территориальной единицы (судов в том числе)^[14]
7. исполнение обязанностей председателя наместнического правления

Этот перечень функций, определённый в самом начале реформы, дополнялся и уточнялся в ходе её реализации. В последующие годы Екатерина II издала ряд указов, уточнявших деятельность генерал-губернаторов в различных ситуациях. Зачастую это происходило под воздействием многочисленных обращений уже назначенных генерал-губернаторов, которые постоянно испытывали затруднения в оценке сложившейся ситуации и окончательном принятии того или иного решения^[6]. Среди многочисленных нормативных актов, уточняющих компетенции наместников, особое значение имели указ 15 (26) июня 1783 года, в соответствии с которым на генерал-губернатора возлагался контроль за расходованием государственных средств в пределах наместничества и ни одно финансовое решение, касающееся казённых средств не принималось без его разрешения, а также ряд указаний Сената 1791 года, поставивших под контроль генерал-губернаторов и доходную часть бюджета возглавляемых ими административно-территориальных образований^[9].

Главной функцией наместника являлось осуществление надзора за должным исполнением закона, местными чиновниками, судами, за набором рекрутов, бором податей, расходами бюджета. Кроме того, он исполнял обязанности начальника полиции, командующим местными гарнизонами и войсками. При этом объём его прав был достаточно велик: он имел право вето в отношении любого решения суда, при решении местных дел генерал-губернатору давался голос в Сенате и др.^[7]. Таким образом, наместники надеялись большой властью и, пользуясь полным доверием императрицы, управляли территориями практически самостоятельно, нередко переступая за пределы своих полномочий. Например, генерал-губернатор Олонецкой и Архангельской губерний Т. И. Тутолмин считал себя вправе вводить в управляемых губерниях собственные законы, которые далеко не всегда совпадали с указами верховной власти^[10].

В итоге, была создана модель управления, когда верховная власть взяла на себя функции управления и надзора, обеспечивая их выполнение посредством не учреждений, а узкого круга доверенных лиц. При этом сам наместнический надзор превратился «в высшей степени личное управление»^[10].

Павел I, вступив на престол, преступил к реформированию системы государственного управления и административно-территориального деления, в целях централизации управления и экономии административных расходов. Указом от 12 (23) декабря 1796 года «О новом разделении государства на губернии» предусматривалось сокращение числа губерний (с 50 до 41) и уездов (с 572 до 429), о наместничествах как административно-территориальных единицах Российской империи упомянуто не было, что фактически означало их ликвидацию. Причём должность наместников как представителей высшей государственной власти на местах ни этим, ни последующими указами упразднена не была. Однако в результате увольнения одних наместников и незамещения вакансий других институт наместничества был постепенно ликвидирован^[8], а все нити местного управления сконцентрировались в руках губернаторов, подчинённых Сенату^[10].