Международная реакция на вооружённый конфликт в Южной Осетии (2008)

ООН выступала ведущим международным посредником в области политического урегулирования грузино-абхазского конфликта с 1993 года^[1].

По состоянию на начало войны, мониторингом ситуации в Грузии занимались представители ряда специальных органов ООН — Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Управления Верховного комиссара ООН по правам человека и Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ), учреждённой в августе 1993 года Советом Безопасности ООН для проверки выполнения соглашения о прекращении огня от 27 июля 1993 года, заключённого между правительством Грузии и фактическими властями Абхазии^[2], а в дальнейшем — Соглашения о прекращении огня и разъединении сил, подписанного грузинской и абхазской сторонами в мае 1994 года^[3]. Миссия ООН базировалась в Верхнем Кодорском ущелье, Зугдидском и Гальском секторах.

Первое чрезвычайное заседание Совета Безопасности ООН было созвано по требованию России «в связи с угрожающей ситуацией вокруг Южной Осетии» 8 августа, уже через несколько часов после массированного артиллерийского обстрела грузинской армией югоосетинской столицы Цхинвали и позиций российских миротворцев, за которым последовал штурм города.

Российский представитель призвал Совет Безопасности «совместно остановить насилие, чреватое серьёзнейшими последствиями для региональной и международной безопасности», однако члены СБ не смогли прийти к единому мнению и не приняли предложенный Россией текст резолюции^[4][5].

В течение месяца Совет Безопасности ООН ещё несколько раз собирался для обсуждения ситуации в Грузии, однако сохранявшиеся разногласия в оценке ситуации (в первую очередь, между Россией, с одной стороны, и США и Грузией, с другой) не позволили принять какого-либо совместного решения.

В то время как Россия настаивала на квалификации действий грузинского правительства по отношению к Южной Осетии как нарушения существующих мирных договорённостей, агрессии, геноцида и этнической чистки, и обосновывала своё вооружённое вмешательство необходимостью «принуждения агрессора к миру», защиты мирного населения Южной Осетии и российских миротворческих подразделений, подвергшихся нападению грузинских войск, Грузия обвиняла Россию в развязывании войны, нарушении её территориальной целостности и государственного суверенитета, «полномасштабной оккупации частей грузинской территории», поддержке сепаратистских режимов Южной Осетии и Абхазии, нанесении авиаударов и уничтожении военных и гражданских объектов за пределами зоны конфликта, установлении военно-морской блокады её побережья^[6][7].

10 августа Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун призвал вывести из зоны грузино-осетинского конфликта все воинские контингенты, не санкционированные международными соглашениями по Южной Осетии, а также призвал все стороны уважать территориальную целостность государств и предпринять шаги по предотвращению гуманитарного кризиса в Южной Осетии. Он также выразил тревогу по поводу «распространения насилия за пределы зоны грузино-осетинского конфликта» и, в частности, роста напряжённости в абхазской зоне конфликта^[8].

В полной мере обвинения Грузии в адрес России поддержали США, указывавшие на чрезмерное увеличение военного присутствия России в районе Южной Осетии, расширение масштабов конфликта и нанесение авиаударов за пределами зоны конфликта, а также поддержку Россией действий Абхазии.

США, равно как и Великобритания, поставили под сомнение заявленные Россией цели военной операции — «обеспечение защиты её миротворцев и гражданского населения Южной Осетии», заявив, что «принимаемые Россией меры выходят за любые разумные пределы, а её утверждения о гуманитарной цели не заслуживают доверия».

Другие страны — члены Совета Безопасности ООН также выражали обеспокоенность расширением зоны конфликта и его эскалацией, ростом числа жертв, беженцев и перемещённых лиц, возможными последствиями этой ухудшающейся ситуации для мира и стабильности в регионе. Они призывали к немедленному прекращению боевых действий, выводу войск на их позиции по состоянию на 6 августа, уважению суверенитета и территориальной целостности Грузии^[6].

Совет Безопасности ООН поддержал^[9] посредническую миссию, с которой выступил председатель Европейского совета президент Франции Николя Саркози, предложивший план выхода из кризиса, базировавшийся на трёх элементах: немедленном прекращении боевых действий, полном соблюдении суверенитета и территориальной целостности Грузии и восстановлении статус-кво до начала боевых действий (подробнее см. ниже).

26 августа 2008 года Россия признала самостоятельность Абхазии и Южной Осетии. Если резолюции СБ ООН 1838 (2008) и 1866 (2009), продлевавшие мандат Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ) уже после признания Россией самостоятельности Абхазии и Южной Осетии, ещё содержали ссылку на резолюцию СБ ООН 1808 (2008), подтверждавшую «приверженность всех государств-членов суверенитету, независимости и территориальной целостности Грузии», то в июне 2009 года Россия использовала своё право вето и потребовала указания в документах Республики Абхазия и её границ, что оказалось неприемлемым для других членов СБ ООН, придерживающихся позиции о неизменности границ Грузии^[10]. Эти разногласия привели к прекращению деятельности МООННГ с 15 июня 2009 года^[11][12].

В течение 2008—2010 гг. ООН предпринимала попытки наладить эффективный переговорный процесс в рамках женевских дискуссий, которые дали весьма ограниченные результаты, что, по мнению специалистов, во многом было связано с недоверием участников переговоров, в первую очередь — представителей Абхазии и Южной Осетии — к структурам и документам ООН. ООН воспринималась сторонами как один из участников конфликта, отстаивающий свои собственные интересы. Каждая из сторон пыталась добиться от ООН принятия выгодных для себя решений, давая при этом весьма свободную трактовку резолюций ООН в собственных интересах. Падение интереса к переговорному процессу под эгидой ООН во многом было связано с безуспешностью попыток сторон привлечь организацию на свою сторону^[12].

Миссия ОБСЕ в Грузии, развёрнутая в 1992 году, играла заметную роль в переговорном процессе по Южной Осетии. После признания независимости Южной Осетии и Абхазии Россия заблокировала продление мандата миссии ОБСЕ в Грузии, истекавшего в декабре 2008 года, заявив, что ОБСЕ должна иметь две отдельные миссии в Южной Осетии и Грузии. ОБСЕ, однако, продолжает участвовать в женевских дискуссиях по безопасности и стабильности в Закавказье и в работе совместного механизма предотвращения и реагирования на инциденты в Абхазии^[1].

В заявлении секретариата ОДКБ, сделанном 8 августа, было сказано: «Грузинское руководство преднамеренно провоцировало обострение ситуации в регионе для разрешения конфликтов военными средствами <…> Логика развития событий последних месяцев в регионе Южной Осетии подтверждает звучавший неоднократно ранее вывод о том, что грузинское руководство, пользуясь покровительством, финансовой и военной поддержкой ряда внерегиональных стран, преднамеренно провоцировало обострение ситуации для создания благоприятных условий разрешения грузино-югоосетинского и грузино-абхазского конфликтов военными средствами»^[13].

4 сентября на встрече глав МИД стран ОДКБ было принято заявление, поддерживающее «активную роль РФ в содействии миру и сотрудничеству на Кавказе». Министры иностранных дел призвали к «обеспечению прочной безопасности для Южной Осетии и Абхазии на основе Устава ООН, Хельсинкского заключительного акта от 1975 года» и «неукоснительному выполнению принципов урегулирования, выработанных президентом РФ и президентом Франции». В документе была выражена «глубокая озабоченность предпринятыми грузинской стороной военными действиями в Южной Осетии, приведшими к многочисленным жертвам среди мирного населения, гибели российских миротворцев и тяжелой гуманитарной катастрофе»^[14].

Днём позже на саммите ОДКБ в декларации было выражено аналогичное мнение, а именно была высказана глубокая озабоченность «предпринятой Грузией попыткой силового решения конфликта в Южной Осетии, которая привела к многочисленным жертвам среди мирного населения и миротворцев, а также повлекла за собой тяжелые гуманитарные последствия». В декларации содержится поддержка «активной роли России в содействии миру и сотрудничеству в регионе». Лидеры государств-членов ОДКБ призвали к обеспечению безопасности Южной Осетии и Абхазии^[15].

8 августа генеральный секретарь Организации Североатлантического договора Яап де Хооп Схеффер призвал противоборствующие стороны в зоне грузино-осетинского конфликта немедленно прекратить боевые действия и вернуться к мирным переговорам^[16]. В то же время он признал, что альянс не имеет мандата на то, чтобы «играть прямую роль на Кавказе»^[17].

Позднее Яап де Хооп Схеффер обвинил Россию в «нарушении территориальной целостности Грузии и применении „излишней военной силы“» в ходе конфликта в Южной Осетии. Он также призвал Россию и Грузию немедленно договориться о прекращении огня и восстановлении контроля Грузии над «её отделившимися республиками».

19 августа на экстренном заседании Североатлантического совета министры иностранных дел стран НАТО призвали к мирному и устойчивому разрешению конфликта на основе соблюдения независимости, суверенности и территориальной целостности Грузии. Они высказали сожаление в связи с применением силы в конфликте, что противоречит обязательствам о мирном разрешении конфликтов, принятым как Грузией, так и Россией в рамках программы «Партнёрство ради мира» и прочих международных соглашений. Они выразили особую озабоченность в связи с несоразмерными военными действиями России, что несовместимо с её миротворческой ролью. Члены НАТО также призвали Россию принять незамедлительные меры по выводу её войск из районов, которые она должна покинуть в соответствии с условиями соглашения, заключённого при посредничестве Европейского союза. В ответ на запрос Грузии члены НАТО согласились предоставить ей содействие в ряде областей. В частности, речь идет о помощи в определении размера ущерба, нанесённого гражданской инфраструктуре, и оценке состояния министерства обороны и вооружённых сил, содействии в восстановлении системы воздушного сообщения и выработке рекомендаций по вопросам кибербезопасности^[18].

27 августа Совет НАТО на уровне послов, обсудив отношения НАТО с Россией и Грузией в связи с признанием Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, осудил это решение и призвал его аннулировать, выразив полную поддержку принципу территориальной целостности Грузии. Совет НАТО, заявив, что решение России поставило под вопрос её приверженность миру и безопасности на Кавказе, призвал Россию, с целью обеспечения безопасности и стабильности Грузии, «уважать территориальную целостность Грузии и выполнить свои обязательства в рамках соглашения из шести пунктов, подписанного президентами Саакашвили и Медведевым»^[19].

В начале сентября в Тбилиси прибыла группа экспертов НАТО для оценки ущерба, причиненного грузинской военной инфраструктуре в ходе конфликта. 15-16 сентября в Тбилиси состоялось выездное заседание совета НАТО на уровне послов. Участники заседания обсудили продолжение сотрудничества между Грузией и НАТО в рамках программы «Интенсивное партнёрство»^[20].

15 сентября 2008 года была учреждена Комиссия НАТО-Грузия (КНГ)^[21], призванная руководить оказанием помощи Грузии в восстановлении её военной инфраструктуры, а также содействием в продвижении Грузии к членству в НАТО, начало которому было положено на встрече НАТО в верхах в Бухаресте.

В дальнейшем руководство НАТО неизменно подчёркивало свою приверженность содействию евроатлантическим устремлениям Грузии и поддержке суверенитета и территориальной целостности Грузии в её международно признанных границах^[22][23].

В условиях обострившихся в 2006 году отношений между Россией и Грузией Евросоюз предпринял попытку усилить свою роль в отношении Абхазии и Южной Осетии. В январе 2007 года в регион была направлена миссия ЕС, по итогам которой был определён набор мер, имеющих целью укрепление доверия между Тбилиси и властями непризнанных государственных образований, однако большинство предложенных мер к моменту начала вооружённого конфликта 2008 года остались на бумаге^[24].

С конца 2007 года в Евросоюзе разрабатывалась реформа Европейской политики соседства (ЕПС). В частности, для постсоветских стран в 2009 году была принята программа «Восточное партнёрство» как отдельная компонента ЕПС. Вооружённый конфликт 2008 года оказал значительное влияние на процесс выработки программы «Восточного партнёрства». С одной стороны, Евросоюз сыграл позитивную роль в прекращении конфликта. Президент Франции Николя Саркози выступил посредником на переговорах между Москвой и Тбилиси по выработке мирного плана урегулировании конфликта, получившего название «План Медведева — Саркози». В рамках этого плана Евросоюз утвердил 15 сентября 2008 г. мандат Миссии наблюдателей ЕС в Грузии (340 человек), сменившей с октября на подконтрольной Грузии территории Зугдидского района выведенные оттуда миротворческие Коллективные силы СНГ; учредил 25 сентября пост специального представителя ЕС по кризису в Грузии; вместе с ООН и ОБСЕ стал сопредседателем Женевских переговоров по урегулированию ситуации в зоне конфликта (официально именовавшихся «международными дискуссиями по вопросам безопасности и стабильности в Закавказье» и запущенных с 15 октября 2008 г.)^[24].

С другой стороны, августовский конфликт получил одностороннюю прогрузинскую оценку в ЕС. В итоговых решениях внеочередного саммита стран ЕС, созванного 1 сентября 2008 года в связи с признанием Россией самостоятельности Абхазии и Южной Осетии, не содержалось ни одного прямого критического замечания в адрес Грузии, тогда как Россию обвинили в непропорциональном применении силы и осудили за одностороннее признание Абхазии и Южной Осетии. В связи с конфликтом страны ЕС приняли решение наращивать связи с Грузией; созвать конференцию доноров для поддержки послевоенной реконструкции Грузии (в ходе встречи, прошедшей 22 октября в Брюсселе, Евросоюз обязался выделить до 500 млн евро в 2008—2010 гг.); ускорить разработку концепции «Восточного партнёрства»; интенсифицировать усилия ЕС в области безопасности энергопоставок^[24].

Европарламент 3 сентября принял резолюцию^[25], в которой признал, что широкомасштабные боевые действия против Южной Осетии начала Грузия, но возложил на Россию вину за «раздачу российских паспортов населению Южной Осетии и поддержку сепаратистского движения», осудил признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и потребовал вывести все российские войска из Грузии. Было поддержано решение лидеров стран ЕС о замораживании переговоров о новом соглашении о сотрудничестве и партнёрстве с Россией^[26].

Война 2008 года способствовала росту интереса политиков, экспертов, общественности стран Евросоюза к постсоветским конфликтам, но прежде всего значительному политическому вовлечению Евросоюза в урегулирование абхазского и южноосетинского вопросов. Евросоюз пытался оказывать дипломатическое давление на Россию с целью добиться выполнения всех пунктов мирного плана Медведева — Саркози, включая вывод российских войск с территории Абхазии и Южной Осетии. Это давление не принесло результатов. Таким же безуспешным осталось требование доступа на территорию Абхазии и Южной Осетии сотрудников Миссии наблюдателей ЕС в Грузии. ЕС подверг критике принятый грузинским парламентом 23 октября закон «Об оккупированных территориях», который, по оценке спецпредставителя ЕС по Южному Кавказу П. Семнеби, был нацелен на «изоляцию» Абхазии и Южной Осетии^[24].

Женевские переговоры, на которых ЕС выступал сопредседателем, в конечном счёте так и не привели к решению конкретных вопросов. В итоге в декабре 2009 года в отношении Абхазии и Южной Осетии ЕС утвердил политику «непризнания и вовлечения». В целях «вовлечения» Евросоюз продолжил реализацию социально-экономических проектов в Абхазии, однако курс на «непризнание» привёл к почти полному прекращению программ помощи Южной Осетии. После отказа России продлевать сроки пребывания миссий ООН (МООННГ) и ОБСЕ в Грузии единственными международными наблюдателями в зоне конфликта с середины 2009 года остались наблюдатели из стран Евросоюза, чей мандат Совет ЕС стал продлевать ежегодно^[24].

В последующие годы политика Евросоюза в отношении грузинского кризиса приняла инерционный характер в рамках установки на «непризнание и вовлечение». Наблюдатели от ЕС продолжают осуществлять мониторинг ситуации без доступа на территорию Абхазии и Южной Осетии. Реализуются программы помощи перемещённым лицам в Грузии, социально-экономические проекты — в Абхазии и, в меньшей степени, в Южной Осетии. От России по-прежнему требуют выполнить договорённости августа-сентября 2008 года и выражают озабоченность в связи с присутствием военных и других силовых служб России в Абхазии и Южной Осетии^[24].

28 января 2009 года Парламентская ассамблея Совета Европы, обсудив ситуацию вокруг российско-грузинского военного конфликта, приняла резолюцию, в которой осудила признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии: «Ассамблея подтверждает приверженность территориальной целостности и суверенитету Грузии и повторяет призыв к России отозвать решение о признании независимости Южной Осетии и Абхазии, а также полностью соблюдать суверенитет и территориальную целостность Грузии, нерушимость её границ»^[27].

8 августа 2008 года помощник заместителя госсекретаря США Мэтью Брайза заявил: «В течение всего дня мы работали с нашими друзьями в Тбилиси и с нашими коллегами в России. Делаем все, чтобы немедленно прекратить насилие. Российская сторона действительно пыталась убедить Цхинвали прекратить вооружённые действия, но югоосетинская сторона всё же приняла решение продолжить насилие и провокации. Президент Саакашвили объявил о прекращении огня, что было очень позитивным шагом, однако мы узнали, что осетинская сторона открыла огонь по грузинским селам. Все, что мы можем сейчас, — это призвать все стороны прекратить огонь. Мы понимаем, что руководство Грузии должно защитить своих граждан, но в этой ситуации главное — прекратить огонь и восстановить конструктивный диалог»^[28].

В тот же день госсекретарь США Кондолиза Райс призвала российские войска покинуть Южную Осетию: «Мы призываем Россию прекратить воздушные и ракетные удары по Грузии, соблюдать территориальную целостность Грузии и вывести сухопутные войска с грузинской территории»^[29]. Госдепартамент США объявил о направлении своего представителя на Кавказ с целью добиться скорейшего прекращения огня^[30].

9 августа на встрече с журналистами в Пекине президент США Джордж Буш заявил, что «Грузия — суверенное государство и её территориальная целостность должна уважаться».^[31] Буш призвал Россию прекратить бомбардировки и все стороны — прекратить насилие и восстановить статус-кво на 6 августа^[31].

10 августа на заседании Совета Безопасности ООН постоянный представитель США в ООН Халилзад обвинил Россию в том, что она произвела существенное наращивание военного присутствия в районе Южной Осетии, что привело к резкой эскалации военных операций против грузинских сил — при поддержке России началось военное наступление в Абхазии, а кроме того, Россия наносит авиаудары по целям вне зоны конфликта, что привело к разрушениям «важнейших объектов инфраструктуры Грузии, включая морские порты, аэропорты и др… Мы по-прежнему сталкиваемся с непреклонным неприятием Россией усилий прекратить насилие. Грузия предлагает прекратить огонь и восстановить ситуацию статус-кво, которая существовала по состоянию на 6 августа, однако Россия отказывается согласиться с этой разумной позицией… Россия продолжает противодействовать посредническим усилиям международного сообщества в этом конфликте, который сейчас очевидно и безусловно перерос в конфликт между Россией и Грузией»^[6].

9 сентября на заседании сенатского комитета по вооружённым силам заместитель министра обороны США по политическим вопросам Эрик Эделман заявил: «Хотя многое остается неясным, представляется, что грузины провели в ночь на 8 августа, как им казалось, ограниченного масштаба военную операцию с целью восстановить суверенитет над Южной Осетией… Решение руководства Грузии применить силу в зоне конфликта было неразумным. Мы сожалеем, что грузинская сторона применила артиллерию и реактивные системы залпового огня в городских районах и близ расположения российских миротворцев. Мы не поддерживаем такого рода действия». Он при этом заявил, что «США поддерживают суверенитет, независимость и территориальную целостность Грузии. Мы должны продемонстрировать России, что её агрессивные действия не отвечают её национальным интересам, что их не потерпят и что они не останутся без последствий»^[32].