Политический статус Иерусалима

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 181 от 29 ноября 1947 года, известная под названием «Резолюция о разделе Палестины», предполагала, что международное сообщество возьмёт под свой контроль будущее Иерусалима после окончания британского мандата (15 мая 1948 года). В данной резолюции Иерусалим определён как «отдельная единица» (corpus separatum) со специальным международным режимом под управлением Организации Объединённых Наций^[2].

В результате Арабо-израильской войны (1947—1949) Иерусалим был разделен между Израилем (западная часть города) и Трансиорданией (восточная его часть). В ходе первого перемирия, начавшегося 11 июня 1948 года, посланник ООН Фольке Бернадот рекомендовал сторонам вариант, содержавший, в частности, отказ от интернационализации Иерусалима и включение его в состав расширенной Трансиордании^{[комм. 1]}. Обе стороны отвергли это предложение^[3]. 13 декабря 1948 года парламент Трансиордании принял закон об аннексии оккупированной ею территории Палестины, включающей в том числе и восточный Иерусалим (в составе западного берега Иордан). После этого Трансиордания (название, означавшее территорию восточного берега реки Иордан) провозгласила себя Иорданией, подчеркнув этим свой контроль над обоими берегами реки.

5 декабря 1949 года Израиль объявил Иерусалим своей столицей; в Иерусалиме с 1949 года находятся Кнессет (израильский парламент) и почти все государственные и правительственные учреждения Израиля^[4]. В 1948—1967 годах этот статус распространялся только на западную часть города. В апреле 1950 года Трансиордания также объявила Иерусалим своей второй столицей^[4].

Несмотря на условия, оговоренные в Соглашении о перемирии между Израилем и Трансиорданией, обеспечивающие доступ евреям к их священным местам, до 58 синагог в древнем Еврейском квартале Старого города «были осквернены и уничтожены. Некоторые из них иорданцы использовали в качестве конюшен и курятников […], древнейшее (2500 лет) еврейское кладбище на Масличной Горе было осквернено. Через кладбище была проложена дорога от (новой) гостиницы „Интерконтиненталь“ к шоссе. Иорданский Арабский Легион использовал надгробные камни с могил священных раввинов для строительства мостовых и уборных […] фактически иорданцы запретили евреям посещать Стену Плача в Старом Городе и древнее еврейское кладбище на Масличной горе. Путь к Еврейскому Университету на горе Скопус и госпиталю Хадасса был практически отрезан». Каких-либо резолюций по таким действиям Иордании вплоть до 1967 года ООН принято не было^{[5][6][7][8][9]}.

В 1951 году «Согласительная комиссия ООН предприняла свою последнюю энергичную попытку выступить посредником между сторонами конфликта и представила ряд конкретных предложений, касающихся беженцев, компенсации, пересмотра территориальных вопросов и соглашений о перемирии, в целях обеспечения свободы доступа к Святым Местам в районе Иерусалима. Однако Комиссия вновь пришла к выводу о том, что отсутствие готовности сторон осуществлять соответствующие резолюции и учитывать перемены, произошедшие на местах, не позволяют приступить к урегулированию палестинского вопроса». В 1959 году Ассамблея ООН отменила решение о выделении ассигнований на установление постоянного международного режима в Иерусалиме^[6].

В результате победы в Шестидневной войне 1967 года Израиль аннексировал Восточный Иерусалим, таким образом получив контроль над всей территорией города, законодательно отделил Восточный Иерусалим от западного берега реки Иордан и объявил свой суверенитет над объединённым Иерусалимом. ООН и значительная часть международного сообщества официально не признают аннексии восточной части города и израильского суверенитета над ним. Совет Безопасности в своей резолюции 242 (1967) от 22 ноября 1967 года призвал Израиль вывести свои войска с территорий, оккупированных в ходе войны^[10][11]. СБ ООН также осудил израильские поселения на территориях, захваченных в 1967 г., включая Восточный Иерусалим (см. РСБООН 452, 465 и 741).

В начале сентября 1979 года шестая (Гаванская) Конференция руководителей неприсоединившихся стран в своём решении заявила, в частности, что «Город Иерусалим является неотъемлемой частью оккупированной Палестины. Он должен быть полностью покинут и безоговорочно передан под арабский суверенитет»^[12].

22 июля 1980 года эта позиция «Движения» была направлена представителем Кубы (страны-председателя «Движения» в 1979-1983 гг.) Генеральному секретарю ООН в качестве официального документа Седьмой чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций^[13], полностью посвященной «незаконным действиям Израиля в оккупированном Восточном Иерусалиме и на других оккупированных территориях». 29 июля Сессия приняла резолюцию, в которой призвала «Израиль полностью и безоговорочно уйти со всех палестинских и других арабских территорий, оккупированных с июня 1967 года, включая Иерусалим», и потребовала, чтобы «такой уход со всех оккупированных территорий начался до 15 ноября 1980 года»^[14].

На следующий день, 30 июля 1980 года, подавляющим большинством Кнессета был принят Закон об Иерусалиме (см. Столица Израиля).

Согласно резолюции 51/27 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1996 года, «решение Израиля навязать Священному городу Иерусалиму свои законы, юрисдикцию и администрацию является незаконным и, следовательно, недействительным и не имеет никакой юридической силы»^[15]. Десятая специальная чрезвычайная сессия Генеральной Ассамблеи ООН, проходившая в 2004 году, подтвердила, что «все меры, принятые Израилем, оккупирующей державой, которые изменили или имели своей целью изменить характер, правовой статус и демографический состав Иерусалима, по-прежнему не имеют никакой юридической силы^[15]. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 58/292 подтвердила, что палестинский народ имеет право на суверенитет над Восточным Иерусалимом^[16][17].

Как Израиль, так и Палестинская автономия официально считают Иерусалим своей столицей, не признавая такого права за другой стороной. 28 октября 2009 г. Генеральный секретарь Организации Объединённых Наций Пан Ги Мун предостерёг: «Если мы намерены добиться мира, Иерусалим должен быть столицей как Израиля, так и Палестины»^[18].

Израиль оспаривает тот факт, что аннексия Иерусалима была нарушением норм международного права^[19][20] — равно как и определение территории Западного берега реки Иордан (включая Восточный Иерусалим), как «оккупированной», настаивая на международном термине «спорная территория». В качестве основных аргументов в пользу этой позиции приводятся оборонительный характер Арабо-израильской войны 1948 года и Шестидневной войны, отсутствие признанного международного суверенитета над этими территориями до 1967 года и историческое право еврейского народа на землю Израиля^[21][22]. Сходной позиции придерживается ряд израильских и зарубежных политиков и ведущих юристов^{[23][24][25][26][27][28][29][30][9][31]}.

5 декабря 1949 г. Премьер-министр Израиля Давид Бен-Гурион^[32], а 23 января 1950 года — Кнессет^[33][34], провозгласили Иерусалим столицей Израиля. Кнессет, однако, воздержался явным образом включать в декларацию Восточный Иерусалим, который в тот момент находился под управлением Иордании^[35]. С этого момента в Иерусалиме располагаются все ветви израильской власти — законодательная, судебная и исполнительная^[36].

В начале сентября 1979 года 6-я Конференция «Движения неприсоединения стран» потребовала передать Иерусалим под арабский суверенитет «после полной его эвакуации»^[12][13]. 29 июля 1980 Седьмая чрезвычайная специальная сессия ГА ООН приняла резолюцию, в которой, в частности, призвала Израиль полностью и безоговорочно уйти со всех территорий, оккупированных с июня 1967 года, включая Иерусалим, "со всей неприкосновенностью имущества и услуг", и "настоятельно призывала" начать такой уход до 15 ноября 1980 года^[14].

В ответ на это, 30 июля 1980 года Кнессет принял Закон об Иерусалиме, объявивший Иерусалим «единой и неделимой столицей Израиля». Он был поддержан подавляющим большинством Кнессета в качестве Основного закона Израиля^[37][38]. Закон распространяется как на Западный, так и на Восточный Иерусалим (в пределах расширенных границ, как они были определены в июне 1967 года).

Политолог Ян Лустик считает, что имея политическое и символическое значения, этот закон ничего не добавил к правовой или административной ситуации в городе^[39].

«Основной закон: Иерусалим, столица Израиля» является главной причиной непризнания Иерусалима столицей Израиля мировым сообществом. В Резолюции № 478, единогласно принятой 20 августа 1980 г. в ответ на Закон об Иерусалиме всеми членами Совета Безопасности ООН за исключением США (воздержались), заявлено, что «Закон об Иерусалиме» представляет собой «нарушение международного права»^[40], является «недействительным, и должен быть немедленно аннулирован». Эта резолюция «самым решительным образом» осудила принятие этого закона и отказ Израиля выполнять соответствующие резолюции Совета Безопасности, и призвала страны-участницы вывести свои дипломатические представительства из «Священного города» в качестве карательной меры^[41][42]. Данное решение Израиля было отвергнуто также Генеральной Ассамблеей ООН и другими межправительственными организациями^[40].

После принятия резолюции, 22 страны из 24, чьи посольства ранее располагались в (Западном) Иерусалиме, перенесли их в Тель-Авив (где многие посольства уже находились до принятия Резолюции 478). После того, как 15 августа 2006 года правительство Коста-Рики объявило о переводе своего посольства из Иерусалима в Тель-Авив, а 25 августа того же года правительство Сальвадора последовало его примеру, в пределах городской черты Иерусалима не осталось дипломатических миссий иностранных государств^[43]. До 2018 года все страны размещали свои посольства в районе Большого Тель-Авива — за исключением группы консульств в Иерусалиме^[44]. Конгресс США ещё в 1995 году принял Акт о посольстве в Иерусалиме, согласно которому, при соблюдении соответствующих условий, посольство США должно быть перенесено из Тель-Авива в Иерусалим^[45][46]. Однако президенты США возражают, что резолюции Конгресса касательно статуса Иерусалима являются не более чем консультативными. Конституция относит международные отношения к компетенции исполнительной власти и, соответственно, посольство Соединённых Штатов до мая 2018 года находилось в Тель-Авиве^[47].

Команда экспертов, собранная тогдашним израильским Премьер-министром Эхудом Бараком в 2000 г., пришла к выводу, что город должен быть разделён, так как Израилю не удалось достичь там ни одной из своих национальных целей^[48]. Однако в 2014 г. Премьер-министр Биньямин Нетаньяху сказал, что «Иерусалим никогда не будет разделён»^[49].

Опрос, проведённый в июне 2013 г., выявил, что 74 % израильских евреев отвергают идею палестинской столицы в любой части Иерусалима, хотя 72 % населения считают его разделённым городом^[50].

Премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху заявил, что Иерусалим останется неделимой столицей Израиля.

 США 6 декабря 2017 года президент США Дональд Трамп официально признал Иерусалим столицей Израиля и дал указание Госдепартаменту начать подготовку к переносу посольства США в Иерусалим^[51]. При этом в тот же день он подписал указ о формальной отсрочке переноса посольства на 6 месяцев^[52]. 14 мая 2018 года посольство США, несмотря на протесты Палестины, перенесено из Тель-Авива в Иерусалим, полноценная релокация учреждения займёт около 6 лет^[53][2].

 Филиппины 6 декабря 2017 года с вопросом о перенесении посольства в Иерусалим обратились представители президента Филиппин^[54]. Тем не менее, Департамент иностранных дел Филиппин позже упомянул, что он не поддерживает заявление Трампа о признании Иерусалима столицей Израиля и выразил свою поддержку решению двух государств^[55].

Чехия заявила о признании Западного Иерусалима столицей Израиля^[56] и о планах перевода туда своего посольства^[57]. Чехия признала, что Иерусалим «на практике является столицей Израиля в границах демаркационной линии с 1967 года», но сказала, что чешское правительство поддерживает позиции других государств-членов ЕС, и считает город будущей столицей Израиля и Палестины. Министерство также заявило, что рассмотрит вопрос о переводе чешского посольства из Тель-Авива в Иерусалим «только на основе результатов переговоров с ключевыми партнерами в регионе и в мире»^[58].

Евросоюз официально выразил «серьёзную озабоченность в связи с решением США и его последствиями», указав, что вопрос о статусе Иерусалима как будущей столицы израильского и палестинского государств должен быть урегулирован на переговорах^[59].

 Россия: Министр иностранных дел РФ Сергей Лавров заявил, что нельзя в одностороннем порядке пересматривать международные решения по Иерусалиму, а эти решения утверждают, что статус Иерусалима может быть определён через прямой диалог Израиля и Палестины^[2].

 Гватемала 24 декабря 2017 года президент Гватемалы Джимми Моралес объявил, что посольство Гватемалы будет перенесено в Иерусалим, это первое такое объявление, которое было оглашено после признания Иерусалима столицей Израиля со стороны США^[60] 16 мая 2018 года Гватемала вновь открыла свое посольство в Иерусалиме, сделав его второй страной после США^[61].

 Вануату Республика Вануату признала Иерусалим столицей Израиля в июне 2017 года^[62].

Парагвай также перенес свое посольство в Иерусалим в мае 2018 года^[63] 6 сентября 2018 года Парагвай объявил, что планы по перемещению посольства в Иерусалим будут отменены, поскольку посольство будет переведено в Тель-Авив^[64].

 Австралия 15 декабря 2018 г. Премьер Австралии заявил о признании Западного Иерусалима столицей Израиля. Также было заявлено, что Австралия не намерена переносить свое посольство в Иерусалим, в том числе из-за высокой стоимости переезда. Вместо этого она откроет там представительство по вопросам обороны и торговли^[65].

Палестинская национальная администрация (ПНА) претендует на Иерусалим, включая Храмовую гору (Харам аль-Шариф), как столицу государства Палестина. В Палестинской декларации о независимости Организации освобождения Палестины 1988 г. утверждается, что Иерусалим является столицей государства Палестина; в 1997 году Палестинский законодательный совет принял, а в 2002 году Председатель Палестинской национальной администрации Ясир Арафат подписал Основной закон, в котором Иерусалим провозглашается столицей государства Палестина (Статья 3: «Иерусалим является столицей Палестины»).^[66][67]. Провозглашая Иерусалим своей столицей, палестинцы обычно имеют в виду Восточный Иерусалим^[68]. Президент Махмуд Аббас сказал, что любое соглашение, не включающее Восточный Иерусалим в качестве столицы Палестины, будет неприемлемым^[69]. Израиль впервые рассмотрел возможность превращения Восточного Иерусалима в столицу Палестины на саммите в Табе в 2001 году^[70], хотя эти переговоры завершились без соглашения, и с тех пор данная возможность Израилем не рассматривалась.

Декларативно провозглашённое ещё в 1988 году, Государство Палестина официально до сих пор не создано, хотя к лету 2018 года 137 стран — членов ООН, а также Ватикан, заявили о его признании. Оно также входит в Лигу Арабских Государств. Некоторые страны, такие как Россия^[71] и Китай^[72], признают Палестинское государство с восточным Иерусалимом в качестве его столицы. Органы власти Палестинской автономии никогда в Иерусалиме не находились; в Восточном Иерусалиме располагаются консульства США и некоторых других стран, осуществляющих контакты с Палестинской автономией. В 2011 году, по данным BBC, в «отчете Евросоюза, оказавшемся в распоряжении СМИ, содержатся призыв к признанию Восточного Иерусалима столицей будущего Палестинского государства»^[73].

ПНА утверждает, что Западный Иерусалим также является субъектом переговоров о перманентном статусе. Она, однако, заявила, что готова к рассмотрению альтернативных решений — таких, как превращение Иерусалима в открытый город^[74]. Текущая позиция ПНА состоит в том, что Восточный Иерусалим, как он определён муниципальными границами до 1967 года, должен быть столицей Палестины, а Западный Иерусалим — столицей Израиля, при том что каждое из государств наделяется полным суверенитетом над соответствующей частью города со своим собственным муниципальным управлением^[75]. Совместный израильско-палестинский «совет развития» будет отвечать за координированное развитие^[76][77].

Опрос, проведённый в 2011 г. среди арабских жителей Восточного Иерусалима Палестинским центром общественного мнения и американским Ближневосточным центром Пехтер для Совета по международным отношениям, выявил, что 39 % арабов, живущих в Восточном Иерусалиме, предпочли бы израильское гражданство — против 31 %, выбравших гражданство Палестины. Согласно опросу, 40 % палестинских жителей предпочли бы покинуть свои микрорайоны, если последние окажутся под палестинским управлением^[78].

 Иран 27 декабря 2017 года иранский парламент проголосовал за законопроект о признании Иерусалима столицей Палестины в ответ на решение Соединенных Штатов признать город столицей Израиля^[79][80].

Многие национальные институты Израиля расположены в комплексе «Кирьят-ха-Мемшала» в районе Иерусалима Гиват-Рам, и являются частью проекта Кирьят-ха-Леум, предназначенного для создания большого района, который вместит в себя большинство правительственных агентств и национальных культурных институтов. Некоторые правительственные здания расположены в районе «Кирьят-Менахем-Бегин». Город является местом нахождения Кнессета^[81], Верховного Суда^[82], Банка Израиля, Штаб-квартиры Полиции Израиля, официальных резиденций Президента и Премьер-министра, Кабинета министров и всех министерств, за исключением Министерства обороны (которое расположено в центральном тель-авивском районе ХаКирья) и Министерства сельского хозяйства и сельского развития (которое расположено в сельскохозяйственном районе между городом Ришон-ле-Цион и Бейт-Даганом).

В 1988 году Израиль распорядился закрыть Ориент-хаус — место нахождения Общества арабских исследований, но также штаб-квартиры Организации освобождения Палестины — по соображениям безопасности. Здание вновь открылось в 1992 году как палестинская гостиница^[83][84]. Соглашениями в Осло заявлено, что окончательный статус Иерусалима будет определён путём переговоров с ПНА; соглашения наложили запрет на какое бы то ни было официальное палестинское присутствие в городе до достижения окончательного мирного договора, но санкционировали открытие в Восточном Иерусалиме палестинского торгового офиса^[85][86].

Израилем в качестве будущей столицы палестинского государства предложен палестинский пригород Иерусалима Абу-Дис — в связи с его близостью к городу, и в особенности к Храмовой горе. Израиль не включил Абу Дис в пределы своей стены безопасности вокруг Иерусалима. ПНА возвела в этом городе возможное будущее парламентское здание для Палестинского законодательного совета, и все её офисы по делам Иерусалима расположены в Абу-Дисе^[87]. С 1993 года фактической административной столицей частично признанного Государства Палестина является Рамалла.