Иностранный агент (также иноагент, зарубежный представитель) — лицо (физическое или юридическое), которое, будучи, как правило, резидентом одной страны, осуществляет определённые действия, находясь под иностранным влиянием в той или иной форме[1], обычно при отсутствии дипломатического иммунитета. Ряд стран налагает ограничения на деятельность иностранных агентов, как физических лиц, так и некоммерческих организаций (НКО)[2].
Термин покрывает очень широкий круг значений, однако из-за того, что иностранными агентами называют также и шпионов, словосочетание «иностранный агент» в русском и английском[3][4] языках имеет негативный оттенок[5]. Такого оттенка нет у словосочетания «зарубежный представитель».
Любое государство в целях защиты своих суверенных прав, обеспечивающих стабильность его правового статуса, определяющего место данного государства на геополитической карте мира и степень его влияния, старается, используя доступные инструменты национального и международного законодательства, защитить свой суверенитет от негативного воздействия извне.
Основной задачей иностранных агентов на территории государства является удовлетворение интересов другого государства при наличии действенных рычагов влияния и контроля со стороны последнего. Поэтому в целях предотвращения негативных последствий деятельности иностранных агентов государственные институты предпринимают ряд мер, в числе которых важное место занимает разработка и принятие законодательных актов, устанавливающих систему дозволений, запретов и контроля за действиями иноагентов.
Термин «агент» происходит от латинского «agens» - лицо, действующее по поручению кого-либо; представитель организации, учреждения и т. д., выполняющий поручения. Соответственно, иностранный агент определяется как лицо, выполняющее поручения субъекта другого государства.
Термин «иностранный агент» начали использовать в разных странах сравнительно давно. Периоды политической неопределённости в обществе, кардинальные изменения во власти и иные социально-политические факторы всегда способствовали усилению контроля за степенью влияния извне на течение внутренних процессов в государствах. Например, во времена Французской революцииАнахарсис Клоотс был обвинён Робеспьером в преступной деятельности в пользу иностранного государства[6][7]. 1893 год был ознаменован обвинением Жоржа Клемансо в том, что он иностранный агент, построенном на основании документа, якобы подтверждавшего получение от англичан двадцати тысяч фунтов стерлингов, который впоследствии оказался фальшивым[8]. Политическая напряжённость в обществе также провоцирует повышение уровня контроля за деятельностью лиц, действующих в интересах иностранных государств; примером тому — события конца XIX — начала XX веков в Панаме, связанные со строительством Панамского канала[9].
С 1 декабря 2022 года в России вступил в силу Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»[1][10], в значительной степени упорядочив регулирование деятельности лиц, получивших поддержку и (или) находящихся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющих определённые виды деятельности.
В соответствии с буквой закона иностранным агентом считается российское или иностранное юридическое лицо, общественное объединение, иное объединение лиц, иностранная структура без образования юридического лица, а также физическое лицо независимо от его гражданства или при отсутствии такового.
Ранее Федеральным законом от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»[11], законодатель внёс изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», вменив иностранным агентам в обязанность проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и указывать свой статус при издании или распространении любых материалов в средствах массовой информации и (или) с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Далее, был принят Федеральный закон от 25.11.2017 № 327-ФЗ "О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»[12]. Данным правовым актом было зафиксировано понятие иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента. Иноагентом может быть признано любое иностранное средство массовой информации, получающее денежные средства и (или) иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников. Обязанности таких признанных иностранными агентами СМИ аналогичны обязанностям некоммерческих организаций — иноагентов.
Федеральный закон от 02.12.2019 № 426-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» и Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[13] установил, что физическое лицо может быть признано не просто иностранным агентом, а «иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента», и в течение месяца это физическое лицо обязано учредить российское юридическое лицо и уведомить об этом власти. В соответствии с введёнными в действие нормами субъектами правоприменения являются работающие в СМИ-иноагентах журналисты, граждане, работающие в компаниях с иностранным финансированием, или учёные, получившие зарубежные гранты[14].
Министерством юстиции Российской Федерации сформирован единый Реестр иностранных агентов. По состоянию на 30.06.2023 он содержит сведения о 603 лицах — иноагентах[15].
Первым иностранным агентом в России стала характеризовавшая себя как объединение юристов и экономистов из стран Евразии «Евразийская антимонопольная ассоциация», внесённая в Реестр 27 июня 2013 года (позже, спустя десять лет эта организация официально прекратила свою деятельность, а 5 июля 2023 года Министерство юстиции Российской Федерации исключило её из реестра иноагентов, причины такого решения не назывались)[16][17][15].
В настоящее время законодательно закреплены термины[1]:
— «иностранное влияние», под которым понимается предоставление иностранным источником лицу поддержки и (или) оказание воздействия на лицо, в том числе путём принуждения, убеждения и (или) иными способами,
— «поддержка иностранным источником», которая заключается в предоставлении лицу иностранным источником денежных средств и (или) иного имущества, а также в оказании лицу иностранным источником организационно-методической, научно-технической помощи, помощи в иных формах,
— «посредник», то есть гражданин Российской Федерации или российское юридическое лицо, осуществляющие передачу денежных средств и (или) иного имущества лицу от иностранного источника либо иного лица, находящегося под прямым или косвенным контролем иностранного источника.
Также законом определён исчерпывающий перечень иностранных источников[1].
Политическая деятельность, целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, а также распространение предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов и (или) участие в создании таких сообщений и материалов — осуществление этих видов деятельности лицами, получившими поддержку и (или) находящимися под иностранным влиянием в иных формах, являются основанием для применения мер государственного контроля за этими лицами и наложения на них предусмотренных законом санкций за его нарушение[1].
Лицо, обладающее статусом иностранного агента, ограничено в правах на законодательном уровне[1]. Так например, субъекты, включённые в реестр иностранных агентов, не могут назначаться на определённые должности в государственных органах, участвовать в избирательных кампаниях, быть организатором публичного мероприятия, осуществлять педагогическую деятельность в государственных и муниципальных образовательных организациях, получать государственную финансовую поддержку, в том числе при осуществлении творческой деятельности; также существуют иные ограничения, связанные со статусом иноагента.
Законодательство Российской Федерации об иностранных агентах предусматривает административную, уголовную и иную ответственность за его нарушение[1].
6 мая 2024 года Госдума на пленарном заседании одобрила поправки: досрочно прекращающие полномочия иноагентов в органах власти[18] и запрещающие иностранным агентам:
выставлять свою кандидатуру на выборах всех уровней[19];
Первым законом, регулирующим действия иностранных агентов в США, стал принятый в 1912 году «Закон о регулировании радиосвязи», запретивший иностранцам владеть американскими радиостанциями. Последующий Закон о радио 1927 года ограничил участие иностранцев в американских радиостанциях двадцатью процентами (в настоящее время пределом, за которым Федеральная комиссия по связи может отказать в регистрации, являются 25 %).
В 1938 году был принят под названием «Акт о регистрации иностранных агентов» (FARA)[21][22][23]. Закон требует, чтобы иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица, раскрывали свои занятия и источники финансирования. Иностранным агентом (по состоянию на 2013 год) считается лицо (физическое или юридическое), которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала»[24].
Закон вводился прежде всего в целях борьбы с пропагандистской деятельностью пронацистских организаций накануне Второй мировой войны. Ряд послевоенных поправок, особенно поправки 1966 года и последующие, изменил понимание FARA[22]. После принятия Закона о лоббизме 1995 года закон был сужен и касается теперь лоббистов, отстаивающих политические интересы иностранных правительств, тогда как экономические лоббисты регистрируются в соответствии с законом о лоббизме[25][21].
До расследования Мюллера применение закона было редким[26]; с 1939 по 1992 год по нарушениям закона было возбуждено 85 дел. По состоянию на 1998 год, последние четыре возбуждённых дела против иностранных агентов характеризовались миллионами долларов, полученных от спонсоров, и доказательствами умысла (дело Тон Сун Пака[27][28], демонстрации в поддержку шаха Ирана, дело МакГоффа (лоббирование в пользу Южной Африки), дело Закхема (лоббирование в пользу Кувейта).
Порогом для возбуждения уголовного дела по FARA является наличие оснований полагать, что нарушение закона носит масштабный характер и у обвинения есть тому достаточные доказательства. В процессах, возбуждённых после 1966 года, фигурировали миллионные суммы иностранных субсидий, а в единственном на 1998 год деле, увенчавшемся обвинительным приговором, были доказанно замешаны иностранные спецслужбы.
Другие законы, направленные против иностранного влияния[править | править код]
В США, кроме FARA, существует ряд государственных актов, устанавливающих требования к иностранным агентам и меры ответственности за их нарушение.
Деятельность иностранных агентов в США ограничена, в том числе, следующими законами и распоряжениями президента:
18 U.S.C. § 951. Этот закон криминализует в США любую осуществляемую без предварительной регистрации активность (не только политическую), которая проводится по поручению иностранного правительства (а не любого «принципала»).[29] Лицам, действующим в качестве агента иностранного государства без предварительного уведомления американского Минюста, грозит наказание в виде лишения свободы на срок до 10 лет. В отличие от шпионажа, такая активность не включает попыток доступа к секретной информации. Именно по этому закону Мария Бутина была осуждена на полтора года заключения в 2018 году[24];
Принятый 17 октября 1940 года «Акт о регистрации находящихся под контролем иностранных государств организаций, осуществляющих политическую деятельность в США» или «Акт Вурхиса» (§ 2386 Раздела 18 Кодекса законов США) регулирует деятельность организаций, связанных с международными или иностранными политическими структурами, или, согласно определению правительства США, «организаций, являющихся субъектами иностранного влияния».
В конце 2018 года вступил в силу национальный Закон о схеме прозрачности иностранного влияния (FITSA)[23]. Объектом регулирования данного государственного акта является деятельность по лоббированию в органах государственной власти и средствах массовой информации, а также определённые финансовые операции. В соответствии с этим законом лицам, осуществляющим свою деятельность на территории Австралии под контролем иностранных государственных органов, вменяется в обязанность детально описывать свою работу в реестре, имеющим публичный статус. Это обусловлено необходимостью получения доступа со стороны государственных служащих и представителей общественности к данным о характере и степени иностранного влияния на события в Австралии. Лица, игнорирующие выполнение обязанностей, предусмотренных законом, представляющие недостоверную информацию о своей деятельности, а также осуществляющие деятельность при отсутствии обязательной регистрации, подлежат уголовному преследованию и применению санкций в виде штрафа либо лишения свободы. По состоянию на конец 2019 года в Австралии было зарегистрировано порядка 50 организаций и лиц, находящихся под иностранным влиянием[31][32].
В 2017 году властями страны был введён в действие закон, в соответствии с которым ужесточается контроль над неправительственными организациями, полностью или частично финансируемыми из-за рубежа в размере, превышающем €24 тыс. в год. На основании этого закона такие неправительственные организации подлежат регистрации в качестве организаций с иностранным финансированием, с упоминанием этого факта на всех публичных мероприятиях и в публикациях. Кроме того, этим организациям необходимо предоставлять ежегодную подробную отчётность о проделанной работе. Игнорирование вышеуказанных требований влечёт за собой принудительное прекращение деятельности организации[33]. По состоянии на конец 2019 года в Венгрии из общего числа в 56 тысяч неправительственных организаций регистрацию в качестве финансируемых из-за рубежа успешно прошли регистрацию 152 неправительственных организации[31].
Закон о прозрачности финансирования неправительственных организаций был принят летом 2016 года. На основании положений этого закона организация обязана информировать власти о зарубежных источниках своих средств, если таковые составляют более половины финансирования этой организации. Если организация упоминается в СМИ, то факт её финансирования из-за рубежа также должен содержаться в публикации. Нарушение закона влечёт за собой санкции в виде значительного штрафа. По состоянию на 2018 год список зарегистрированных иноагентов насчитывал 27 организаций[31].
Белорусское законодательство запрещает республиканским и местным общественным объединениям и их союзам (ассоциациям) хранить денежные средства, драгоценные металлы и иные ценности в банках и небанковских кредитно-финансовых организациях, находящихся на территории иностранных государств. Также полностью запрещена деятельность общественных объединений, а также союзов (ассоциаций) таковых объединений, направленная на содействие предоставлению иностранными государствами гражданам Республики Беларусь льгот и преимуществ в связи с их политическими, религиозными взглядами или национальной принадлежностью в нарушение законодательства[34] .
В Таджикистане в целях профилактики негативного влияния со стороны иностранных государств также введена система контроля. В частности, существует правовая норма, обязывающая любое общественное объединение ежегодно размещать на своём сайте или сайте регистрирующего органа финансовые отчёты, содержащие подробную информацию о доходах и расходах, а также хранить данные о совершённых внутренних и международных операциях в течение не менее пяти лет после завершения деловых отношений[35] .
Любая некоммерческая организация, использующая в своей деятельности средства, безвозмездно предоставляемые иностранными государствами, международными и иностранными организациями, физическими лицами, имеющими иное гражданство, и лицами без гражданства, обязана отчитываться об использовании данных средств перед органами, в функции которых входит контроль за государственными доходами. Филиалы и представительства (обособленные подразделения) иностранных и международных некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность на территории Республики Казахстан, обязаны ежегодно публиковать в печатных изданиях информацию о своей деятельности, в том числе о составе имущества, об источниках формирования и о направлениях расходования денег[36] .
В обязанность негосударственных некоммерческих организаций Узбекистана входит: обеспечение доступности к информации об использовании своего имущества и денежных средств, в том числе источниках финансирования; согласование с регистрирующим органом получения денежных средств и имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, граждан иностранных государств либо по их поручению от других лиц; уведомление регистрирующего органа об организации визитов представителей негосударственной некоммерческой организации, связанных с её деятельностью, в зарубежные страны[37] .
Все общественные объединения страны обязаны регистрировать в Министерстве адалат (юстиции) Туркменистана проекты и программы безвозмездной иностранной технической, финансовой, гуманитарной помощи и гранты, а также представлять поэтапные и окончательные отчёты о реализации данных проектов, программ и грантов[38] .
В соответствии с законодательством Азербайджана неправительственные организации, а также филиалы и представительства неправительственных организаций иностранных государств должны обеспечить прозрачность своей деятельности, заместители руководителей неправительственных организаций, учреждённых иностранцами или лицами без гражданства, а также иностранными юридическими лицами, в том числе филиалов и представительств неправительственных организаций иностранных государств, должны быть гражданами Азербайджанской Республики. Неправительственные организации иностранных государств могут создать лишь одно представительство или один филиал на территории Азербайджанской Республики, в случае слияния неправительственной организации иностранного государства с другой организацией, присоединения к ней или разделения, изменения её организационно-правовой формы её филиал или представительство на территории Азербайджанской Республики ликвидируется. Неправительственные организации, а также филиалы или представительства иностранных неправительственных организаций обязаны представлять информацию о размерах полученных пожертвований, а также о лицах, сделавших такие пожертвования, а для филиалов или представительств иностранных неправительственных организаций дополнительно устанавливаются ещё и жёсткие лимиты на размер пожертвований. Кроме того, любой договор на оказание услуг или выполнение работ за счёт внешних финансовых источников должен быть в обязательном порядке представлен неправительственной организацией в соответствующий орган исполнительной власти для регистрации[39] .
В начале 2014 года на Украине были приняты законы, которые определили иностранного агента как общественное объединение, которое получает финансирование от иностранных государств, зарубежных и международных неправительственных организаций, а также физических лиц, не являющихся гражданами Украины, и принимает участие в политической деятельности на территории Украины. Согласно закону, иностранные агенты должны были зарегистрироваться[40], получаемые ими средства должны были облагаться налогами на прибыль. 2 февраля 2014 года соответствующий закон потерял силу[41].
Законодательные органы власти Канады продолжают дискуссию по поводу внедрения Реестра иностранного влияния (по сути — реестра иностранных агентов) по образцу действующих в США и Австралии законов о раскрытии информации. Законопроект предполагает публичность данных обо всех федеральных лоббистах, осуществляющих деятельность в интересах иностранных государственных органов, организаций и физических лиц, связанных с государственными органами. Также разработчики проекта этого закона настаивают на обязательном раскрытии информации о финансовых операциях и персональных данных иностранных клиентов. За нарушение содержащихся в документе норм проектом закона предусмотрены уголовные санкции виде крупного штрафа или лишения свободы. Хронологически последнее обсуждение данного законопроекта во втором чтении состоялось в Сенате Канады в мае 2023 года[42][43].
В 2023 году некоторые национальные партии, в том числе «Грузинская мечта», представили в парламент Грузии проект нового закона об иностранных агентах. Законопроект предлагал, чтобы все неправительственные организации и независимые СМИ объявляли себя иностранными агентами, если они получают более 20 % своего финансирования из-за рубежа. Внесение данного законопроекта было обусловлено необходимостью большей транспарентности деятельности общественных организаций, действующих на территории страны. Разработчики проекта закона сравнивали его с аналогичными профильными актами США. Впоследствии законопроект об иноагентах грузинским парламентом был отозван.
8 апреля 2024 года бюро парламента Грузии зарегистрировало повторно инициированный партией «Грузинская мечта» законопроект об иноагентах. В нём термин «агент иностранного влияния» заменён на «организация, проводящая интересы иностранной силы», остальное содержание законопроекта осталось прежним[44]. 15 апреля комитет парламента по юридическим вопросам законопроект поддержал. У здания парламента началась акция протеста против законопроекта, туда же стянули силовиков и водомёты[45]. Один из силовиков пострадал «в результате насильственных действий протестующих», 14 человек были задержаны за мелкое хулиганство и неподчинение требованиям представителей власти[46]. Митинги и пикеты 15 апреля прошли также в Батуми, Зугдиди и Ахалцихе[47].
17 апреля 2024 года митингующие против закона об иноагентах в Тбилиси двинулись с проспекта Руставели в сторону правительственной канцелярии с требованием встретиться с премьер-министром страны Ираклием Кобахидзе. Здание правительства было оцеплено бригадами патрульной полиции[48]. Вскоре между между протестующими и полицейскими начались столкновения[49]. В итоге были задержаны двое человек, у одного из них полицейские изъяли холодное оружие[50].
Премьер-министр Грузии Ираклий Кобахидзе прокомментировал необходимость принятия закона об иноагентах желанием «не повторить путь Украины»:
«Если мы не защитим суверенитет государства, с нами произойдет то же самое, что произошло с Украиной, и в таком случае мир и евроинтеграция останутся в прошлом. Соответственно, если этот закон чему-то и служит, так это задаче нашей евроинтеграции, без суверенитета нельзя войти в Европу»[51].
2 апреля 2024 года Президент Киргизии Садыр Жапаров подписал закон "О внесении изменений в закон «О некоммерческих организациях». В киргизских СМИ его назвали законом об иноагентах. Организации, которые получают иностранное финансирование и занимаются политической деятельностью, получат статус «иностранный представитель» и войдут в специальный реестр[53].
Социологический аспект деятельности иностранных агентов[править | править код]
В российском обществе и, в частности, в средствах массовой информации, перманентно ведутся дискуссии по поводу влияния на население России со стороны иностранных государственных и общественных институтов и по поводу норм отечественного законодательства, регулирующих степень этого влияния. Ранее экспертами высказывалось мнение о том, что население России и власть, включая подконтрольные ей институты массовой коммуникации, более терпимо относились к влиянию со стороны иностранных сил на повседневную жизнь в стране[54]. Мировые события последнего времени внесли существенные изменения в отношение к влиянию на российское общество извне как со стороны власти, так и со стороны обывателя.
Негативный оттенок понятия «иностранный агент» определяется несколькими факторами, в числе которых и перешедшее «по наследству» восприятие слова «иностранный» в России советского периода, и свойственное человеку традиционное противопоставление понятий «свой» — «чужой», и происходящие в мире геополитические изменения, естественным образом консолидирующие российское общество и усиливающие устойчивость разделения понятий «российское» и «иностранное»[54].
Дифференцированность различных социальных групп в России предопределяет тот факт, что отдельные группы населения по-разному воспринимают противопоставление «российское государство — иностранное государство». Результаты проводимых социальных исследований показывают, что большинство россиян предпочитают первое. Тем не менее, отдельные немногочисленные группы считают, что иностранные государства посредством своих агентов (иноагентов) оказывают более благотворное влияние на различные аспекты повседневной жизни в России, нежели отечественные государственные институты. Подобные оценки свойственны социальным группам, не погружённых в специфически политическую повестку дня. Однако события последних лет, обусловившие тенденцию к развитию многополярности в мире, значительно усилили этатизм массового сознания россиян. Российское общество осознаёт повышение степени враждебности влияния со стороны иностранных государств, в том числе посредством использования иностранных агентов, и в целом осознаёт целесообразность усиления контроля за их деятельностью на территории страны.