Королевская санкция

В настоящее время монарх не станет накладывать вето на законопроект, кроме как по совету министров. Профессор конституционного права Кингс-колледжа Лондона Роберт Блэкберн отмечал, что предоставление королевской санкции монархом теперь ограничено соблюдением процедуры и является подтверждением того, что законопроект прошёл все установленные парламентские процедуры^[2], в то время как профессор-эмерит Манчестерского университета Родни Брейзиер утверждал, что монарх всё ещё может отказать в санкции законопроекту, который «направлен на подрыв демократических основ конституции». Однако Брейзиер признавал, что подобное действие вызвало бы «серьёзные трудности с определением» и было бы лучше, если бы монарх выразил свою озабоченность иным способом^[3]. Единственная ситуация, в которой королевская санкция могла бы быть отклонена, — если законопроект был принят палатами вопреки воле кабинета, и этап санкции предоставлял последнюю возможность предотвратить вступление закона в силу^[4].

До принятия Royal Assent by Commission Act 1541 (33 Hen. 8. c. 21), позволявшего делегировать полномочия лорд-комиссарам, санкция всегда должна была даваться монархом лично в парламенте^[5]. В последний раз монарх лично давал санкцию в парламенте во время правления королевы Виктории при пророгации 12 августа 1854 года^[6].^[a] Закон был отменён и заменён Royal Assent Act 1967. Однако раздел 1(2) этого закона не препятствует монарху объявить санкцию лично, если он или она того пожелает.

Королевская санкция — последний этап, необходимый для вступления парламентского законопроекта в силу. После представления законопроекта монарху у него есть следующие формальные варианты:

• дать королевскую санкцию, тем самым сделать законопроект актом парламента;
• отложить санкцию, используя резервные полномочия, тем самым наложив вето^[8];
• отказать в санкции по совету своих министров^[9].

Последний раз в санкции было отказано по Scottish Militia Bill во время правления королевы Анны в 1708 году^[10].

Parliamentary Practice Эрскина Мэя отмечает: «...и в этой санкции нельзя законно отказать», что означает, что законопроекты должны быть направлены на королевскую санкцию, но не обязательно, что она должна быть предоставлена^[11]. Однако некоторые авторитеты утверждают, что монарх больше не имеет права отказать в санкции вопреки совету министров^[12].^[13]

Согласно современным конституционным конвенциям, монарх действует на основании и в соответствии с советом своих министров^[14]. Однако среди учёных существуют разногласия относительно того, должен ли монарх отказать в санкции, если ему так советуют министры^[15].

Поскольку министры обычно пользуются поддержкой парламента и обеспечивают принятие законопроектов, маловероятно, что они посоветуют монарху отказать в санкции. Поэтому на практике такой ситуации не возникало, и в санкции не отказывали^[8]. Такая возможность обсуждалась в начале премьерства Бориса Джонсона, когда Великобритания вела переговоры по Брекзиту с ЕС. Спикер Палаты общин разрешил обсуждение законопроекта вопреки воле правительства, и тогдашнее правительство оказалось в меньшинстве по ключевому парламентскому вопросу. Появились слухи, что премьер-министр может посоветовать тогдашней монархине, Елизавете II, отказать в санкции на невыгодный законопроект^[16].

Изначально законодательная власть осуществлялась монархом по совету королевского совета, в который входили высшие магнаты и духовенство, и который впоследствии превратился в парламент^[17]. В 1265 году граф Лестер созвал парламент без королевского разрешения^[18]. Члены так называемого образцового парламента, созданного в 1295 году при Эдуарде I, были разделены на две палаты: епископы, аббаты, графы и бароны составляли Палату лордов, а по два рыцаря от каждого графства и по два бюргера от каждого города — Палату общин^[19]. Король запрашивал совет и согласие обеих палат перед принятием любого закона^[20].

Во времена Генриха VI стало обычной практикой, что обе палаты инициировали законодательство в форме законопроектов, которые не становились законом без санкции монарха, поскольку монарх был и остаётся утверждающим законы. Поэтому все акты содержат формулу: «Да будет постановлено по милости Его (Её) Величества, по совету и согласию лордов духовных и светских, и общин, собравшихся в настоящем парламенте, и по их же власти, как следует...»^[20]. Парламентские акты 1911 и 1949 годов предусматривают альтернативную преамбулу, если Палата лордов исключается из процесса.

Власть парламента принимать законы часто ограничивалась монархами. Карл I распустил парламент в 1629 году после того, как тот принял резолюции и законопроекты, критикующие и ограничивающие его произвол. В течение последующих одиннадцати лет личного правления Карл совершал сомнительные с точки зрения закона действия, такие как сбор налогов без одобрения парламента^[21].

Форма коронационной клятвы монархов до Якова I и Карла I включала обещание (на латыни) поддерживать законы и обычаи, «которые народ изберёт».^[b] Возник спор о значении этой фразы: глагол elegerit может означать как будущее совершённое время («которые народ изберёт»), так и сослагательное наклонение («которые народ мог бы избрать»). Карл I, выбрав последнее толкование, считал себя обязанным поддерживать только те законы и обычаи, которые уже существовали на момент его коронации^[23]. Долгий парламент предпочёл первое толкование, считая клятву обязательством санкционировать любой закон, принятый парламентом как представителем народа. Конвент-парламент после реставрации устранил спорную фразу из клятвы^[24].

После гражданской войны было признано, что парламент должен регулярно созываться, но монархи всё ещё часто отказывали в санкции. Sedition Act 1661 даже делал изменой утверждение, что парламент обладает «законодательной властью без короля»^[24]. В 1678 году Карл II отказал в санкции законопроекту «о поддержании мира в королевстве путём поднятия милиции и удержания их на службе в течение сорока двух дней»^[25], полагая, что именно он, а не парламент, должен контролировать милицию^[26]. Вильгельм III сравнительно часто пользовался правом вето, отказав в санкции пяти публичным законопроектам между 1692 и 1696 годами^[24]. Это были:

• Judges Bill (вето в 1692) — регулировал сборы судей и лишал монарха права увольнять судей по своему усмотрению, устанавливая, что судья должен занимать должность «при хорошем поведении». Современники отмечали, что вето было рекомендовано самими судьями, опасавшимися потери доходов^[24]
• Royal Mines Bill (вето в 1692) — определял право монарха изымать любые рудники с золотом или серебром. Аналогичный закон был принят и одобрен в следующем году.^[24]
• Triennial Bill (вето в 1693) — обеспечивал ежегодные сессии парламента и ограничивал срок полномочий парламента тремя годами. Похожий закон, но без требования ежегодных сессий, был одобрен в 1694 году.^[24]
• Place Bill (вето в 1694) — запрещал членам парламента занимать должности или получать работу от короны без переизбрания.^[24] Позже аналогичное положение было одобрено Вильгельмом в Акте о престолонаследии 1701 года.^[27].
• Qualifications Bill (вето в 1696) — устанавливал имущественный ценз для членов парламента^[24]

Карафано отмечает, что Вильгельм III рассматривал королевское вето как «свой личный законодательный инструмент».^[24] В отличие от него, последняя стюартская монархиня королева Анна отказала в санкции только один раз — 11 марта 1708 года, по совету министров, на Scottish Militia Bill. С тех пор ни один монарх не отказывал в санкции законопроекту, принятому парламентом.^[28].^[29]

Во времена Ганноверской династии власть всё больше переходила к парламенту и правительству. Первый ганноверский монарх, Георг I, стал наследником и затем королём в зрелом возрасте, плохо знал английский язык и британские обычаи, поэтому больше полагался на министров. Поздние ганноверские монархи пытались вернуть себе контроль над законодательством: Георг III и Георг IV открыто выступали против эмансипации католиков^[30][31] и считали, что одобрение такого закона нарушит коронационную клятву, обязывающую монарха защищать англиканскую церковь от папского влияния. Однако Георг IV неохотно дал санкцию по совету министров^[31]. Таким образом, с развитием концепции министерской ответственности право отказа в санкции вышло из употребления как в Великобритании, так и в других странах Содружества.

В 1914 году Георг V консультировался по поводу отказа в санкции на закон о самоуправлении Ирландии — крайне спорный законопроект, который либеральное правительство намеревалось провести с помощью парламентского акта 1911 года. Он решил не отказывать в санкции без «убедительных доказательств, что это предотвратит национальную катастрофу или хотя бы успокоит ситуацию»^[32].

В современной практике обсуждается возможность того, что правительство может посоветовать монарху отказать в санкции, но избранные политики должны стремиться избегать такой ситуации^[33].

Королевская санкция — финальный этап законодательного процесса для актов парламента Шотландии. Процесс регулируется разделами 28, 32, 33 и 35 Scotland Act 1998^[34]. После принятия законопроекта спикер парламента направляет его монарху для санкции после четырёхнедельного периода, в течение которого генеральный адвокат Шотландии, лорд-адвокат, генеральный прокурор или госсекретарь Шотландии^[35] могут передать законопроект на рассмотрение Верховного суда Великобритании. Санкция оформляется патентными грамотами под Большой печатью Шотландии и публикуется в Лондонской, Эдинбургской и Белфастской газетах^[36].

В январе 2023 года впервые было использовано право госсекретаря Шотландии запретить представление законопроекта на санкцию — в отношении Gender Recognition Reform (Scotland) Bill.

Меры, с помощью которых Национальная ассамблея Уэльса принимала законы с 2006 по 2011 год, утверждались королевой Елизаветой II посредством королевского указа^[37].^[38] Раздел 102 Government of Wales Act 2006 требовал, чтобы клерк ассамблеи представлял меры после четырёхнедельного периода, в течение которого генеральный советник Уэльса или генеральный прокурор могли передать меру на рассмотрение Верховного суда. После референдума 2011 года, на котором большинство проголосовало за расширение законодательных полномочий ассамблеи^[39], меры были заменены актами ассамблеи, которые теперь известны как акты Сенедда^[40].

Согласно разделу 14 Northern Ireland Act 1998, законопроект, одобренный Ассамблеей Северной Ирландии, представляется монарху госсекретарём Северной Ирландии для санкции после четырёхнедельного ожидания, в течение которого генеральный прокурор Северной Ирландии может передать законопроект в Верховный суд. Санкция даётся посредством патентных грамот в форме, установленной Northern Ireland (Royal Assent to Bills) Order 1999 (SI 1999/664)^[41].

С 1922 по 1972 годы законопроекты, принятые парламентом Северной Ирландии, передавались губернатору Северной Ирландии для санкции по Government of Ireland Act 1920, заменив должность лорд-лейтенанта^[42].

Лейтенант-губернаторы Джерси и Гернси не имеют полномочий давать санкцию или, как представители британской короны, утверждать законы, исходящие от законодательных органов этих островов. Закон о штатах Джерси 2005 года отменяет право лейтенант-губернатора напрямую накладывать вето на решения штатов Джерси^[43].

Эквивалент королевской санкции формально предоставляется или отклоняется по официальному совету Комитета по делам Джерси и Гернси в соответствии с указом королевы Елизаветы II от 22 февраля 1952 года. Пример отказа в эквиваленте санкции — 2007 год, когда были отклонены реформы конституции Chief Pleas of Sark^[44]. (Переработанная версия реформ впоследствии получила эквивалент санкции^[45].)

Особые процедуры применяются к законам, принятым Тинвальдом Острова Мэн. До покупки острова британской короной в 1765 году (Revestment) санкция лорда Мэна выражалась письмом губернатору^[46]. После 1765 года эквивалент санкции сначала выражался письмом госсекретаря губернатору^[47]; но во время регентства началась практика предоставления эквивалента санкции ордерами в совете^[48], которая продолжается и сегодня, хотя с 1981 года ограничена исключительными случаями. В 1981 году Royal Assent to Legislation (Isle of Man) Order 1981 делегировал лейтенант-губернатору право давать санкцию на законы, принятые Тинвальдом. Однако лейтенант-губернатор обязан передавать любые законы, затрагивающие зарезервированные полномочия (оборона, внешние отношения, гражданство, отношения с Великобританией и вопросы, касающиеся монарха), британскому правительству для получения совета, которому он обязан следовать^[49].

С 1993 года епархиальный синод Содор и Мэн Англиканской церкви в провинции Йорк имеет право принимать меры по вопросам, касающимся церкви на острове. Если мера одобрена Тинвальдом, она «имеет силу акта Тинвальда после объявления о королевской санкции»^[50]. С 1979 по 1993 годы синод имел аналогичные полномочия, но только для распространения на остров мер Генерального синода^[51]. До 1994 года эквивалент санкции предоставлялся ордером в совете, как и для законопроекта, но теперь это право делегировано лейтенант-губернатору Sodor and Man Diocesan Synod Measures Order 1994. Мера не требует промульгации^[52].

King's Consent и Prince's Consent отличаются от королевской санкции. Они требуются только для законопроектов, затрагивающих королевскую прерогативу и личную собственность или интересы монарха, и даются до обсуждения или голосования по законопроекту в парламенте. Это внутренние парламентские процедуры, которые, в принципе, могут быть отменены парламентом. Согласие всегда даётся по совету правительства; монарх никогда не принимает решение отказать в согласии.

В других странах Содружества, кроме Великобритании, королевская санкция предоставляется или отклоняется либо самим монархом, либо, чаще, его представителем — генерал-губернатором^[53]. В Австралии и Канаде, являющихся федерациями, санкция в каждом штате или провинции предоставляется соответствующим губернатором или лейтенант-губернатором.

В Австралии, если законопроект предполагает изменение конституции, он выносится на референдум и должен получить поддержку большинства, прежде чем получить королевскую санкцию. Все остальные законопроекты становятся актами парламента после получения санкции^[54].

В Соломоновых Островах и Тувалу отказ в санкции невозможен, и конституция требует её предоставления в разумные сроки^[55].^[56] В Антигуа и Барбуде, Сент-Люсии и Сент-Винсенте и Гренадинах генерал-губернатор не может отказать в санкции, если законопроект соответствует всем конституционным требованиям^[57].^[58][59] В Папуа — Новой Гвинее королевская санкция не требуется, и законы вступают в силу после утверждения спикером парламента^[60].

В Канаде лейтенант-губернаторы могут передать право санкции генерал-губернатору^[61], который, в свою очередь, может передать это право монарху^[62]. Если генерал-губернатор не может дать санкцию, это может сделать заместитель, обычно судья Верховного суда Канады. За историю Канады лейтенант-губернаторы отказывали в санкции около 90 раз, последний раз — в Саскачеване в 1961 году^[63].

Фактически подпись генерал-губернатора не обязательна, она лишь подтверждает факт санкции. В каждом случае парламент должен быть уведомлён о предоставлении санкции до того, как законопроект считается вступившим в силу^[64]. Возможны два способа: представители монарха могут дать санкцию в присутствии обеих палат парламента либо каждая палата уведомляется отдельно, обычно через спикера. Обе палаты должны быть уведомлены в один день. Уведомление Палаты общин, если она не заседает, может быть опубликовано в специальном выпуске Journals of the House of Commons. Сенат должен заседать, и письмо генерал-губернатора зачитывается спикером^[64].

Хотя в Великобритании с 1708 года не было отказов в санкции для законопроектов, поддержанных правительством, в британских колониях и бывших колониях губернаторы часто отказывали в санкции по королевским инструкциям. В Декларации независимости США колонисты жаловались, что Георг III «отказывал в санкции законам, наиболее полезным и необходимым для общественного блага [и] запрещал своим губернаторам принимать законы, пока не будет получена его санкция; а когда она требовалась, он полностью игнорировал их»^[65].

С Декларации Бальфура 1926 года и Вестминстерского статута 1931 года все страны Содружества стали суверенными королевствами, а монарх и генерал-губернаторы действуют только по совету местных министров, которые обычно имеют поддержку законодательного органа и обеспечивают принятие законов. Поэтому они вряд ли посоветуют монарху или его представителю отказать в санкции. В 1937 году лейтенант-губернатор Альберты Джон К. Боуэн отказал в санкции трём законопроектам, принятым парламентом, контролируемым Уильямом Аберхартом и его партией социального кредита. Два законопроекта пытались подчинить банки провинции, вмешиваясь в полномочия федерального правительства. Третий, Accurate News and Information Bill, обязывал газеты публиковать опровержения правительства на материалы, вызывавшие возражения кабинета. Неконституционность всех трёх законов была подтверждена Верховным судом Канады и Судебным комитетом Тайного совета^[66].

В Австралии технические проблемы с санкцией возникали в 1976 и 2001 годах. В 1976 году законопроект, исходивший из Палаты представителей, ошибочно был представлен генерал-губернатору и получил санкцию, хотя не был принят Сенатом. Ошибка возникла из-за двух законопроектов с одинаковым названием. Генерал-губернатор отозвал первую санкцию и затем дал её законопроекту, который действительно прошёл обе палаты. Аналогичная процедура была применена для исправления ошибки в 2001 году^[67].