Конституция Лорис-Меликова

Реформы Александра II 1860 – 1870-х годов положили начало процессу социально-экономической и общественное-политической модернизации Российской империи, создав условия для развития капиталистических отношений, гражданского общества. В тоже время проведенные преобразования не носили завершенного характера: крестьяне, получив личную свободу, оставались во временно обязанном состоянии, их личная инициатива сдерживалась институтом общины, а привлечение граждан к местному управлению в рамках создаваемых всесословных органов - земств, осуществлялось только на уровне уездов и губерний, исключая привлечение общества к решению волостных и общегосударственных вопросов.

Остановка реформ, экономическая нестабильность, усугубившаяся экономическим кризисом 1873 - 1875 годов и тяжелым финансовым положением государства из-за Русско-турецкой войны (1877 - 1878), усиливали общественное недовольство, крайним проявлением которого стал развернувшийся в 1870-е годы политический террор. В попытке пресечь рост радикальных настроений в обществе Александр II 12 (24) февраля 1880 года подписал указ о создании Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, главным начальником которой был назначен М. Т. Лорис-Меликов, разработавший целостную систему мер по преодолению политического кризиса. В основе этой системы лежало убеждение автора о необходимости сочетания жёстких полицейских мер с продолжением либерального курса реформ, что позволило бы искоренить радикальные настроения и сплотить либеральную общественность вокруг монарха. Эффективность такого подхода проявилась в стабилизации социально-политической обстановки, что привело к упразднению Верховной распорядительной комиссии как чрезвычайного органа власти и назначению М. Т. Лориса-Меликова на пост министра внутренних дел (6 (18) августа 1880 года). Надеясь на продолжение реформаторского курса, М. Т. Лорис-Меликов сформулировал свои предложения государственных преобразований в «Докладе о привлечении представителей населения к законосовещательной деятельности».

Важно отметить, что проект преобразований, представленный М. Т. Лорис-Меликовым, был не первой попыткой убедить Александра II в необходимости модернизации политической системы: свои проекты реформы государственной власти, предполагающих изменения в механизме законотворческой деятельности, предлагали императору министр внутренних дел П. А. Валуев (1863) и великий князь Константин Николаевич (1866, 1880). Каждый из этих проектов исходил из необходимости укрепления самодержавия путём введения представительных начал в государственном управлении. Однако побудительные мотивы к таким преобразованиям у всех авторов были различные: для П. А. Валуева — обеспечение целостности и обороноспособности государства; для Константина Николаевича — установление диалога между властью и обществом; для М. Т. Лорис-Меликова — обеспечение социальной стабильности (за счёт привлечения к участию в государственных делах либеральной общественности и борьбы с революционным движением), повышение эффективности управления и выход из финансового кризиса^[2].

Документальные подтверждения об использовании Лорис-Меликовым при составлении собственного проекта предложений П. А. Валуева и Константина Николаевича отсутствуют. Однако некоторые историки предполагают, что Лорис-Меликов знал о содержании их проектов и мог опираться на их идеи^[3].

Обосновывая актуальность вносимых им предложений, Лорис-Меликов указывал на невозможность борьбы с радикальными движениями только охранительными и полицейскими методами, и необходимость привлечь к сотрудничеству с властью благонадёжную часть общества, обеспечив ей участие в законосовещательных государственных органах, которые должны обсуждать меры к продолжению начатых в 1860-1870-е годы реформ и укреплению финансовой системы.

«Доклад о привлечении представителей населения к законосовещательной деятельности» с изложением проекта государственной реформы был подан М. Т. Лорис-Меликовым императору 28 января (9 февраля) 1881 года. Он был единогласно одобрен 17 февраля Особым совещанием (в присутствии будущего Александра III), после чего был вынесен на обсуждение Совета министров, назначенное на 4 (16) марта 1881 года.

1 (13) марта 1881 года Александр II погиб в результате террористического акта и заседание Совета министров состоялось с опозданием на 4 дня уже при новом императоре Александре III. Из 17 участников заседания 8 (20) марта 1881 года 9 человек поддержали предложения М. Т. Лориса-Меликова (П. А. Валуев, Д. А. Милютин, А. А. Абаза, великий князь Константин Николаевич и другие), против выступило 5 человек (С. Г. Строганов, Э. Т. Баранов, К. П. Победоносцев, Л. С. Маков, К. Н. Посьет) и трое, в том числе Александр III — воздержались. Лидером консервативной оппозиции реформе выступил К. П. Победоносцев, усиливший давление на нового императора с целью не допустить политических преобразований^[3].

Было решено рассмотреть этот проект ещё раз на специальном завещании 12 (24) апреля 1881 года, на котором М. Т. Лорис-Меликов вновь представил свой проект государственной реформы и ряд новых предложений: объединить полицию и жандармские управления, предоставить больше самостоятельности местной администрации и разграничить их функции от функуций судебных и общественных учреждений, создать сеть начальных школ и пересмотреть программу гимназического обучения, принять меры к отмене временнообязанного состояния крестьян, заменить подушную подать новой системой налогообложения на всесословных началах^[4]. Обсуждение этих предложений было решено перенести на следующее заседание специального совещания, которое так и не состоялось^[3]. 29 апреля (11 мая) 1881 года Александр III подписал Манифест о незыблемости самодержавия, написанный К. П. Победоносцевым, «после которого М. Т. Лорис-Меликов, Д. А. Милютин и А. А. Абаза солидарно подали в отставку с занимаемых министерских должностей»^[3].

На «Докладе о привлечении представителей населения к законосовещательной деятельности» М. Т. Лориса-Меликова (хранится в Государственном архиве Российской Федерации) Александр III начертал синим карандашом^[5]:

Впервые текст доклада М. Т. Лориса-Меликова был опубликован в Берлине в 1904 году М. М. Ковалевским под наименованием «Конституция графа Лорис-Меликова и его частные письма».

Проект М. Т. Лориса-Меликова не являлся конституционным, но предусматривал введение в практику государственного управления принципа общественного представительства. Сам автор считал невозможным введение в России конституционных начал и учреждение представительных органов власти с законодательными полномочиями по образцу европейских парламентов. В то же время М. Т. Лорис-Меликов отрицал славянофильские идеи о возрождении в современной политической практике института Земских соборов. Вместо этого автор предлагал использовать опыт Редакционных комиссий 1858 года, в которых обсуждался проект крестьянской реформы и создать временные законосовещательные комиссии с участием чиновников и выборных от общества представителей.

Проект предусматривал создание двух таких комиссий: административно-хозяйственную и финансовую. Первая должна была заниматься подготовкой законопроектов по вопросам местного управления. Перечень предназначенных к рассмотрению комиссии вопросов определялся каждым заинтересованным ведомством и утверждался соответствующим министром. К числу таких вопросов по министерству внутренних дел М. Т. Лорис-Меликов относил:

• преобразование местного губернского управления в части точного определения объёма его прав и обязанностей, а также приведения административных учреждений в надлежащее соответствие с судебными и общественными учреждениями, потребностями управления;
• восполнение законодательства вследствие отмены крепостничества исходя из возникших в связи с этим потребностей крестьянского населения;
• выявление способов прекращения существующих ранее обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам в целях облегчения выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на крайнюю их обременительность;
• приведение в соответствие с действующим законодательством земского и городового положений;
• организация продовольственных запасов и системы народного продовольствия в целом;
• предпринятие мер к охранению скотоводства^[6].

В ведении финансовой комиссии должны были находиться податный, паспортный и другие вопросы, определяемые императором из предложений министра финансов согласованных с министром внутренних дел^[4].

Результатом деятельности обоих комиссий должны были стать законопроекты по рассматриваемым вопросам, которые вносились на обсуждение специально учреждаемой Общей комиссии. В состав Общей комиссии М. Т. Лорис-Меликов предлагал включать всех членов подготовительных комиссий и по два представителя от земств и городов. Рассматривая предлагаемые ей подготовительными комиссиями законопроекты, Общая комиссия принимала решение об их одобрении или в случае необходимости подвергала их доработке, после чего передавала на рассмотрение в Государственный совет. Согласно предложениям М. Т. Лориса-Меликова состав Государственного совета должен был пополниться за счет 10-15 выборных представителей из числа работавших в Общей комиссии лиц^[7].

Часть положений проекта М. Т. Лориса-Меликова, касающихся норм общественного представительства, подверглось корректировке на особом совещании 17 февраля (1 марта) 1881 года. По итогам этого совещания было признано необходимым: 1) включать в состав Общей комиссии не всех, а лишь часть членов подготовительных комиссий по усмотрению правительства, а голоса между земствами и городами распределить в соответствии с числом жителей губерний и городов (по одному или двум представителям земских собраний от губернии, по двум представителям городских дум столичных городов и одному представителю от остальных крупных городов)^[4]; 2) исключить из проекта пункт о расширении состава Государственного совета за счет выборных лиц.

Проект государственной реформы Лориса-Меликова не являлся конституционным, поскольку не обладал признаками конституции: не претендовал на высшую юридическую силу своих положений, не предусматривал каких-либо ограничений законодательных прерогатив монарха, не определял структуру и компетенцию высших государственных органов власти, не пересматривал принципы территориального устройства и не содержал перечня прав и свобод граждан. Однако предложения М. Т. Лориса-Меликова содержали один важный конституционный принцип — принцип народного представительства, то есть участие различных слоёв населения в законосовещательной деятельности, предоставляющий им возможность влиять на принятие различных государственных решений. Для политической реальности ХIХ века это было новаторским и вызывало у консервативной элиты опасения дальнейшей демократизации системы государственной власти^[8].

Проект М. Т. Лориса-Меликова вызвал противоречивые оцени современников. Консервативные круги правительственной бюрократии видели в предложении о введении принципа общественного представительства угрозу самодержавию и политической стабильности Российской империи.

Граф С. Г. Строганов на заседании Совета министров 8 марта 1881 г. заявил: «Мера эта вредна потому, что с принятием её власть перейдет из рук самодержавного монарха, который теперь для России безусловно необходим, в руки разных шалопаев, думающих не о пользе общей, а только о своей личной выгоде...Путь этот ведет прямо к конституции, которой я не желаю ни для вас, ни для России...»^[9].

К. П. Победоносцев на том же заседании указал: «Нам говорят, что для лучшей разработки законодательных проектов нужно приглашать людей, знающих народную жизнь, нужно выслушивать экспертов. Против этого я ничего не сказал бы, если б хотели сделать только это. Эксперты вызывались и в прежние времена, но не так, как предлагается теперь. Нет, в России хотят ввести конституцию, и если не сразу, то, по крайней мере, сделать к ней первый шаг… А что такое конституция? Ответ на этот вопрос дает нам Западная Европа. Конституции, там существующие, суть орудие всякой неправды, орудие всяких интриг»^[10].

Либеральное чиновничество, напротив, считало, что привлечение общественных сил к государственному управлению укрепит власть монарха, консолидирует представителей общественности настроенных на конструктивное сотрудничество с властью. Проект М. Т. Лориса-Меликова не рассматривался либерально мыслящими государственными деятелями как конституционный, поскольку не вносил изменений в сформировавшуюся политическую систему, но только укрепляя её.

Сторонник реформы П. А. Валуев отмечал: «Предполагаемая мера очень далека от конституции. Она имеет целью справляться с мнением и взглядами людей, знающих более, чем мы, живущие в Петербурге, истинные потребности страны и её населения, до крайности разнообразного. В пределах необъятной империи, под скипетром, вам Богом врученным, обитают многие племена, из которых каждое имеет неоспоримое право на то, чтобы верховной власти Вашего Величества были известны его нужды»^[9].

Начавшаяся в 1880-х годах дискуссия о характере предлагаемых М. Т. Лорис-Меликовым изменений продолжилась в советской и современной историографии.

В советской исторической науке политика М. Т. Лориса-Меликова и его проекты реформ связывалось не столько с личными убеждениями автора, сколько с развитием революционной ситуации, которая характеризовалось кризисом феодальной системы, развитию крестьянского проектного движения и деятельности революционного народничества. Такое восприятие деятельности М. Т. Лориса-Меликова определялось высказыванием В. И. Ленина, о неконституционном характере проекта государственной реформы, продиктованной стремлением сохранить монархию и укрепить положение императора, за счёт небольших уступок требованиям либеральной общественности. Предложения М. Т. Лориса-Меликова только несли в себе потенциальную возможность реализоваться в более радикальную политическую реформу: «Осуществление лорис-меликовского проекта, могло бы при известных условиях быть шагом к конституции, но могло бы и не быть таковым: все зависело от того, что пересилит — давление ли революционной партии и либерального общества или противодействие очень могущественной, сплоченной и неразборчивой в средствах партии непреклонных сторонников самодержавия»^[11]. Развивая эту мысль П. А. Зайончковский рассматривал проект М. Т. Лориса-Меликова как попытку преодолеть революционную ситуацию, укрепить самодержавие и сформировать политическую систему наиболее отвечающую потребностям буржуазного общества, по оценке историка «программа эта носила буржуазный характер и способствовала бы более быстрому развитию капитализма»^[12]. Схожим образом оценивала намеченную М. Т. Лорис-Меликовым реформу М. В. Нечкина, рассматривая её как результат развития второй революционной ситуации 1879 – 1880 годов, толкавшей царское правительство на путь конституционных преобразований, но не сумевшей добиться их осуществления^[13].

Ослабление влияния марксистско-ленинской идеологии на историческую науку сказалось на смещении акцентов в изучении эпохи «великих реформ» и «конституции» М. Т. Лориса-Меликова. Так, по мнению А. Н. Сахарова, исследовавшего эту тему, именно ростом радикальных общественных настроений и террористического движения объясняется ограниченный характер предлагаемых М. Т. Лорис-Меликовым преобразований^[14]. Л. Г. Захарова, оценивала проект М. Т. Лориса-Меликова как продолжение «великих реформ» и попытку либеральной бюрократии закрепить новую государственную практику привлечения общественности к принятию политических решений, апробированную в работе редакционных комиссий, обеспечив тем самым консолидацию общественных сил, поддерживающих монархию^[15]. Как прогрессивное явление, продолжающее логику «великих реформ» рассматриваются предложенные М. Т. Лорис-Меликовым преобразования и в исследованиях таких историков как А. В. Петров^[16], В. Г. Давтян^[6]. Несколько иной позиции придерживаются другие авторы, например В. Ю. Захаров и А. И. Иванова, которые рассматривают проект М. Т. Лориса-Меликова как «отступление от конституционного пути» развития политической системы Российской империи: «это был явный шаг назад по сравнению с проектами эпохи правительственного конституционализма Александра I — проекта М.М. Сперанского 1809 г. и проекта Уставной грамоты Российской империи 1818–1820 гг.»^[3].