Система административного управления Туркестаном

Контакты Русского государства с государствами Средней Азией начались ещё в XVI веке. На протяжении XVII—XVIII веков Россия поддерживала и развивала мирные и торговые отношения со среднеазиатскими государствами — Хивинским и Кокандским ханствами и Бухарским эмиратом. Торговля осложнялась слабостью экономики и постоянными внутренними конфликтами среднеазиатских государств. В Бухарском эмирате и Хивинском ханстве была широко распространена работорговля. Кочующие в среднеазиатских степях туркмены регулярно нападали на торговые караваны из России, а также совершали набеги на приграничные российские и казахские земли, захватывая мирных жителей и обращая их в рабство. Это сподвигло российское правительство нарастить своё военное присутствие в регионе и укрепить юго-восточные границы государства через постройку укреплённых линий. Тем не менее, вплоть до середины XIX века, российские войска в регионе не предпринимали никаких активных военных действий против среднеазиатских государств и ограничивались обороной границы^[1].

С середины XIX века Великобритания, окончательно подчинив Индию, продолжила экспансию дальше на север, стремясь подчинить Афганистан и вытеснить российские товары из Средней Азии. Россия, осознавая угрозу, активизировала военные действия в регионе. Англо-русское соперничество в Средней Азии получило название «Большая игра». В 1840—1890-х был организован ряд военных экспедиций Русской императорской армии (Туркестанские походы) против Бухарского эмирата, Хивинского и Кокандского ханств. Их результатом стала ликвидация Кокандского ханства и присоединение его территории к Российской империи. Хивинское ханство и Бухарский эмират фактически были превращены в протектораты Российской империи. Из вновь присоединённых территорий в 1867 году было сформировано Туркестанское генерал-губернаторство, во главе которого встал наделённый широкими полномочиями К. П. Кауфман^[1].

После включения в состав Российской империи стратегически важных территорий (Ташкент, 1865 год; Ходжент, 1866 год; Самарканд, 1868 год) в Западном Туркестане стала складываться и система русского управления новым краем. Основной особенностью этой системы управления было то, что власть была сосредоточена в руках военных, а не Министерства внутренних дел, как это было практически во всех других губерниях России. Связано это было в основном с тем, что в непосредственной близости от Туркестана находились границы с Ираном, Афганистаном и Китаем, а также с полузависимыми от России Бухарским и Хивинским ханствами, с которыми складывались не всегда простые военно-дипломатические отношения, а также с тем, что на территории края постоянно в разных местах возникали военные столкновения с местными вооружёнными племенами, хотя русская администрация демонстративно старалась не вмешиваться во внутренние дела местного населения, ограничиваясь отменой наиболее одиозных местных обычаев, например отменила работорговлю, повсеместно существовавшую до этого. Более того, до 1917 года местное население Средней Азии освобождалось от призыва на военную службу.

В 1865 году по повелению Александра II была сформирована Степная комиссия под началом Ф. К. Гирса, в обязанности которой входило тщательное обследование присоединённых земель с точки зрения демографии, этнического состава населения, уровня экономического и политического развития. Результаты работы комиссии, опубликованные спустя два года, были положены в основу Положения об управлении Степного Края и Туркестана^[2].

В марте 1967 года был создан Особый комитет для рассмотрения отчёта Степной комиссии, который возглавил военный министр Д. А. Милютин. В состав комитета вошли люди, имевшие обширный опыт в среднеазиатских делах — оренбургский губернатор Н. А. Крыжановский, начальник Главного штаба Ф. Л. Гейден, директор азиатского департамента Министерства иностранных дел П. Н. Стремоухов, генерал майор М. Г. Черняев и Д. И. Романовский^[3].

С 1867 года создаётся Туркестанское генерал-губернаторство, высочайшим указом был утверждено новое положение об управлении Туркестанским краем. В соответствии с этим положением главой Туркестанского края являлся генерал-губернатор, назначаемый царём, в руках которого объединялась как административная и гражданская, так и военная власть.

В образованное генерал-губернаторство были включены Сырдарьинская область с центром в Ташкенте и Семиречинская область с центром в Верном (ныне Алма-Ата). В 1868 году к Туркестанскому генерал-губернаторству был присоединён Зеравшанский округ, позднее в 1887 году преобразованный в Самаркандскую область. В 1874 году был образован Амударьинский округ на правом берегу Амударьи. В 1876 после завоевания территории Кокандского ханства в Ферганской долине была сформирована Ферганская область. В 1881 году русские закаспийские владения вдоль границы с Ираном с центром в Асхабаде были административно оформлены в виде Закаспийскую область, первоначально находившейся в административном подчинении Кавказского наместничества. Однако в 1897 году эта территория вошла в состав Туркестанского генерал-губернаторства.

К концу XIX века Туркестанское генерал-губернаторство состояло из пяти областей: Сыр-Дарьинской с центром в Ташкенте, одновременно являвшимся центром всего Туркестанского генерал-губернаторства, Ферганской с центром в Скобелеве (в настоящее время город Фергана), Самаркандской с центром в Самарканде, Семиречинской с центром в Верном (в настоящее время город Алма-Ата) и Закаспийской с центром в Асхабаде (ныне Ашхабад).

Главными властными органами областей были военные губернаторы, назначаемые и увольняемые военным министром по согласованию с генерал-губернатором края и областные правления, приравненные по своим правам к губернским правлениям остальных губерний Российской империи, и также, как в остальных губерниях области, делились на уезды и волости. Уездные и волостные начальники назначались из числа военных.

После 1884 года было решено приблизить систему управления краем к общероссийской административной модели управления, но с сохранением ряда традиционных учреждений, существовавших у коренного населения края, а также с введением элементов управления, которые ещё только планировалось вводить в систему административного управления остальных губерний России. И в 1886 году было принято новое Положение об управлении Туркестанским краем.

В соответствии с этим Положением регламентировались основные административные, судебные и хозяйственные отношения. Был создан Совет Туркестанского генерал-губернатора, который обладал правом законодательной инициативы в вопросах, связанных с управлением краем, поземельно-податным устройством, земскими повинностями. В соответствии с этим Положением была существенно ограничена власть генерал-губернатора края, которая переходила под контроль Азиатской части Главного штаба. Исполнительным органом Туркестанского края становилась канцелярия Туркестанского генерал-губернатора. За генерал-губернатором сохранялось общее руководство и надзор за всеми органами управления. Однако, органы государственного контроля и суда были независимыми и неподконтрольными генерал-губернатору Туркестанского края. По мнению некоторых исследователей фактически в крае была создана так называемая военно-народная система управления, которая в некоторых своих чертах была прогрессивнее и демократичнее системы управления, существовавшей на всей остальной территории Российской империи^[4].

В 1908 году был поставлен вопрос о возможности введения в Туркестане общеимперской административной системы управления. Рассматривалось предложение о наделении генерал-губернатора края полномочиями наместника. В 1911 году началась разработка основных начал преобразования управления Туркестанским краем, однако реформирование не было произведено и власть в Туркестанском крае по-прежнему находилась под контролем Военного министерства. В начале 1913 года императором были одобрены разработанные Советом министров основные принципы преобразований в управлении Туркестанским краем, однако эти принципы так и не получили окончательного редакционного оформления и не прошли рассмотрение в Государственном Совете и Государственной Думе.

После начала Первой мировой войны какие-либо коренные преобразования в системе административного управления Туркестанским краем не предпринимались, а после 1917 года эти преобразования стали носить характер революционных изменений.

В 1868 году К. П. Кауфман распорядился о создании комиссии, которая должна была разобраться в традиционно сложившихся земельных отношениях в Туркестанском генерал-губернаторстве. В районах оседлого земледелия выделялось три основных типа землевладения: мильк-хур — свободные от налогов земли, принадлежавшие владельцу на правах полной, но не наследственной собственности; вакуф — земли, завещанные владельцами мильк-хуров религиозным организациям (медресе) и амляк — государственные земли, дававшиеся в пользование землевладельцам, которые должны были выплачивать все установленные налоги^[5].

Изучив ситуацию с традиционными системами землевладения и налогообложения в крае, Кауфман немедленно издал распоряжение, по которому за мелкими крестьянами-арендаторами (крупные владельцы мильк-хуров сдавали свои земли частями в аренду) закреплялось право пожизненного и наследственного владения землёй. При этом был значительно снижен поземельный налог херадж^[5].

В проекте Положения 1873 года Кауфман внёс на рассмотрение правительства предложение признать право на частную земельную собственность бывших владельцев только в следующих случаях: а) если земли приобретались по законным документам; б) если это были участки земли под городской частной застройкой; в) если мильк-хурами пользовались их непосредственные владельцы, а не иные лица (арендаторы); если вакуфными землями пользовались именно те организации, которым они были завещаны, а не какие-либо иные^[6].

После судебной реформы Александра II, проведённой в 1864 году на территории Европейской части России, в Туркестанском крае также появились избираемые суды выборных кади и баев, которые стали называться «народными судами». Однако, по проекту Положения 1867 года в Туркестане вводилась несколько иная, чем в остальной России, система судопроизводства. Суду кадиев были подсудны дела, иск по которым не превышал 100 рублей. Иски на более крупные суммы рассматривались съездом народных судей^[7].

Народные суды руководствовались нормами шариата и адата, однако наказания были законодательно ограничены. Так, под категорический запрет попали членовредительские наказания, ранее практиковавшееся по шариатскому суду. Были улучшены условия содержания заключённых — вместо подземных темниц в уездах строились тюрьмы^[8].

Тем не менее, внедрение системы народных судов в Туркестане было сопряжено с рядом трудностей. С одной стороны, реформы встречали противодействие со стороны старых судей, которые теперь были отстранены от власти. С другой стороны, избранные народные кади и баи зачастую злоупотребляли своим положением ради собственной выгоды. Плохо осведомлённое о своих правах местное население зачастую воспринимало судебный произвол как норму, потому не спешило обращаться в вышестоящие инстанции за защитой^[8].