Обычный закон

Закон — это первая из правовых норм, которая с утверждением конституционализма в современности была наделена признаком первичности. Обычно обычный закон обладает общей и остаточной компетенцией, то есть может регулировать любые вопросы, за исключением тех, которые конституция изымает из его ведения и относит к другому источнику, например, к конституционному закону (резерв конституционного закона), органическому закону (резерв органического закона) или парламентскому регламенту. Исключением является Конституция Пятой Французской Республики, которая относит общую и остаточную компетенцию к правительственному регламенту (ст. 37), в то время как компетенции обычного закона строго перечислены (ст. 34).

В федеративных и региональных государствах, помимо парламента федерации или центрального государства, также парламенты субъектов федерации или аналогичные законодательные органы региональных образований (например, региональный совет в Италии) могут принимать обычные законы (таким образом, различают федеральные или государственные законы, с одной стороны, и законы субъектов, региональные, провинциальные и т. д. — с другой). В этом случае конституция федеративного или центрального государства распределяет компетенции между федеральным или государственным законодателем и законодателем субъекта федерации или региона по предметам, обычно перечисляя вопросы, отнесённые к одному из них, и передавая другому компетенцию по всем вопросам, не включённым в перечень (остаточная компетенция или остаточные полномочия); такая остаточная компетенция часто предоставляется субъектам федерации в федеративных системах, центральному государству — в региональных, но есть и исключения (например, итальянские регионы обладают остаточной законодательной компетенцией).

В целом, конституции исключают регулирование определённых вопросов источниками, подчинёнными обычному закону, устанавливая тем самым резерв закона, который может быть относительным, если обычный закон может ограничиться установлением принципов регулирования, передавая детальные правила подчинённому источнику, или абсолютным, если вмешательство подчинённых источников полностью исключено. Иногда Конституция, помимо установления резерва, требует, чтобы закон (обычный, органический или конституционный) принимался по усложнённой процедуре по сравнению с другими законами того же типа или устанавливает ограничения усмотрения законодателя в отношении его содержания: в этих случаях говорят о усиленном резерве, а в случае усложнения процедуры — о усиленном или атипичном законе.

Законодательный орган осуществляет некоторые ненормативные функции актами в форме обычного закона по конституционному предписанию (например, утверждение государственного бюджета); в этих случаях речь идёт о чисто формальных законах, которые, несмотря на форму (и силу) обычного закона, не являются нормативными актами.

В рамках законодательной функции могут быть созданы — обычным законом — нормы, не обладающие признаками общности и абстрактности; хотя такие законы не запрещены, они подвергаются особенно тщательной проверке на конституционность, чтобы предотвратить злоупотребление законодательной властью: это так называемый закон-акт и закон автентичного толкования^[1].

В Италии законодательная власть принадлежит Парламенту согласно ст. 70 Конституции, регионам с обычным статутом согласно ст. 117 Конституции, и регионам со специальным статутом согласно их собственным статутам, которые являются конституционными законами. Регионы осуществляют законодательную власть через свои советы. Статут Трентино-Альто-Адидже предоставляет законодательные полномочия также автономным провинциям Тренто и Больцано через соответствующие советы.

Обычные законы, принятые Парламентом, называются законами без дополнительных уточнений. Законы, принятые региональными советами, называются региональными законами, а законы, принятые провинциальными советами Тренто и Больцано, — провинциальными законами.

Парламент обладает полномочиями издавать законы по вопросам, прямо указанным во втором абзаце статьи 117 Конституции, тогда как регионы с обычным статутом компетентны в остальных вопросах. Существует также второй перечень, содержащийся в третьем абзаце статьи 117, — вопросы так называемого совместного законодательства, отнесённые к компетенции регионов, которые, однако, должны издавать законы с соблюдением основных принципов, определение которых отнесено к ведению государства; эти принципы устанавливаются государством посредством специальных обычных законов (так называемых рамочных законов или законов-рамок) либо выводятся из действующего государственного законодательства.

Законодательные полномочия регионов со специальным статутом и автономных провинций Тренто и Больцано, более широкие, чем у регионов с обычным статутом, регулируются не Конституцией, а соответствующими региональными статутами.

Из компетенции обычного закона, государственного или регионального, исключены:

• вопросы, которые Конституция относит к ведению конституционного закона;
• организация и функционирование палат, отнесённые к соответствующим парламентским регламентам (ст. 64 и 72 Конституции);
• форма правления и основные принципы организации и функционирования регионов с обычным статутом, а также осуществление права законодательной инициативы и референдума по законам и административным актам и публикация законов и регламентов таких регионов, которые ст. 123 Конституции относит к региональным статутам.

Многие нормы Конституции резервируют регулирование определённых вопросов за обычным законом: в зависимости от случая это будет государственный, региональный (или провинциальный) закон, согласно распределению компетенций, установленному в ст. 116 Конституции и специальных региональных статутах. Однако конституционные нормы не уточняют, являются ли установленные ими резервы относительными или абсолютными, поэтому это должен определять толкователь, исходя из буквального смысла положения и характера вопроса.

Считается, что абсолютной и формальной резервой закона — в том смысле, что она исключает не только регламенты, но и акты правительства, имеющие силу закона, — является та, которая, пусть и неявно, установлена ст. 72 Конституции в вопросах избирательного права, законодательных делегаций, ратификации международных договоров и утверждения бюджетов и отчётов. Аргументируется, что если по этим вопросам Парламент не может прибегать, как будет показано, к иной законодательной процедуре, тем более исключено использование актов, отличных от закона.

Примеры абсолютной, но не формальной, резервы закона:

• ст. 25 Конституции по вопросам учреждения и компетенции судей, наказаний и мер безопасности;
• для защиты основных прав и свобод — ст. 13 (личная свобода), 14 (неприкосновенность жилища), 15 (свобода и тайна переписки и коммуникаций), 16 (свобода передвижения и проживания) и 21 (свобода мысли, слова и печати) Конституции. Некоторые из этих резерв усилены по содержанию (например, установленная ст. 16, 1-й абзац, Конституции).

Примеры относительной резервы закона:

• ст. 23 Конституции о наложении личных и имущественных обязанностей;
• ст. 97 Конституции об организации государственных органов.

Примеры усиленной резервы закона по процедуре:

• ст. 8 Конституции, где установлено, что отношения между государством и религиозными объединениями, отличными от католической церкви, регулируются законом на основе соглашений с их представительствами;
• ст. 116 Конституции, где установлено, что законом, принятым палатами абсолютным большинством их членов, на основе соглашения между государством и регионом с обычным статутом, могут быть предоставлены этому региону дополнительные формы и особые условия автономии по инициативе самого региона и с учётом мнения местных органов;
• ст. 132 Конституции, где установлено, что провинции и коммуны, по их просьбе, могут быть отделены от одного региона и присоединены к другому государственным законом, с учётом мнения региональных советов и с одобрением населения, выраженным посредством референдума.

• начинается одним из субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, с внесения законопроекта в одну из палат — в случае государственного закона, или в региональный совет — в случае регионального закона. Законопроект называется законодательной инициативой, если он исходит от Правительства или, соответственно, от регионального совета; законодательным предложением — если от другого субъекта. Для того чтобы решение Парламента стало законом, необходимо соблюдение определённой процедуры, то есть совершение ряда юридических действий в предписанной последовательности; только по завершении этой процедуры закон приобретает силу в правовой системе, то есть вступает в силу и становится обязательным для всех. Процедура принятия законов регулируется ст. 71-74 Конституции и включает следующие этапы:
• Инициатива
• Обсуждение и утверждение
• Промульгация
• Публикация

Поскольку в Италии действует система равноправного двухпалатного парламента, каждый закон должен быть одобрен обеими палатами в одном и том же тексте. Процедура может начинаться как в Палате депутатов, так и в Сенате; после того как первая палата одобрила закон, она передаёт его второй, которая начинает обсуждение заново и в конце также утверждает текст. Если же вторая палата одобряет текст с изменениями, он возвращается в первую для утверждения в новой редакции. Первая палата, однако, может снова его изменить, что потребует нового рассмотрения другой палатой, и так далее, пока один и тот же текст не будет одобрен обеими палатами.

Законодательная инициатива — это право предложить закон к обсуждению в Парламенте, и она должна быть оформлена в виде статей. Для государственных законов право инициативы принадлежит:

• Правительству (ст. 71 Конституции), чьи законопроекты должны быть одобрены Советом министров (ст. 2, абз. 3, закон 23 августа 1988 г., № 400) и санкционированы Президентом Республики (ст. 87 Конституции);
• каждому члену палат (ст. 71 Конституции), который может внести законопроект в свою палату;
• народу (ст. 71 Конституции), который реализует это право путём внесения законопроекта, подписанного не менее чем пятьюдесятью тысячами граждан (так называемая народная инициатива);
• Национальному совету экономики и труда (ст. 99, 3-й абз., Конституции);
• каждому региональному совету (ст. 121 Конституции), который реализует это право региональным законом (так называемый закон-голосование);
• другим органам и субъектам, которые могут быть определены конституционным законом (ст. 71 Конституции).

Согласно ст. 72 Конституции, каждый законопроект, внесённый в палату, в соответствии с её регламентом рассматривается комиссией, а затем самой палатой, которая утверждает его статья за статьёй и проводит итоговое голосование^[2]. Регламенты палат предусматривают три различных процедуры — обычную, децентрализованную и смешанную^[3] — решение о применении двух последних принимает Президент в Сенате и собрание по предложению Президента в Палате депутатов.

В обычной процедуре комиссия, компетентная по предмету (в качестве докладчика), рассматривает и обсуждает законопроект, может также вносить изменения в исходный текст (поправки), предложенные парламентариями, или объединять несколько проектов по одному предмету. В ходе рассмотрения комиссия может или, в некоторых случаях, должна получить заключение других комиссий (в качестве консультативных). По итогам работы комиссия передаёт законопроект в собрание (или, как принято говорить, в зал) вместе с докладом большинства и, при необходимости, одним или несколькими докладами меньшинства. Зал проводит предварительное обсуждение общих положений законопроекта, которое завершается представлением и голосованием по поручениям о продолжении или прекращении процедуры; если голосование за продолжение, переходят к обсуждению и голосованию по отдельным статьям и соответствующим поправкам, предложенным парламентариями или Правительством, а затем к итоговому голосованию по проекту в целом.

Децентрализованная процедура (или по комиссиям) основана на ст. 72 Конституции, где предусмотрено, что регламент каждой палаты может устанавливать случаи, когда рассмотрение и утверждение законопроекта происходит в комиссии (в качестве принимающей решения), без прохождения через зал. Однако норма устанавливает два ограничения:

• рассмотрение в зале не может быть исключено, если этого требует Правительство, одна десятая членов палаты или одна пятая членов комиссии;
• в любом случае требуется утверждение зала для законопроектов по избирательному праву, законодательным делегациям, ратификации международных договоров, утверждению бюджетов и отчётов (так называемый резерв собрания)^[4]. К этим случаям регламенты палат добавляют законопроекты о преобразовании декретов-законов и законопроекты возвращённые палатам Президентом Республики.

Смешанная процедура, хотя прямо не предусмотрена Конституцией, считается допустимой в свете конституционной нормы, допускающей децентрализованную процедуру, и поэтому подчиняется тем же ограничениям^[5]. В этом случае комиссия (в качестве редактора) не только предварительно рассматривает и обсуждает законопроект, но и утверждает его статья за статьёй, тогда как собрание ограничивается голосованием по подготовленному тексту, может только отклонить или одобрить его, без возможности внесения поправок (в Сенате даже не предусмотрено голосование по статьям, в Палате депутатов оно есть, но без заявлений о голосовании).

Законопроект должен быть одобрен, как описано выше, каждой палатой. Если одна из палат вносит изменения в текст, уже одобренный другой, изменённый текст возвращается последней для нового утверждения (так называемая парламентская «перекатка», которая может повторяться несколько раз).

Закон, одобренный обеими палатами, является совершенным, но ещё не действующим. Ст. 73 Конституции устанавливает, что законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца после утверждения; однако, если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, он промульгируется в установленный ими срок. Законы публикуются в Официальный вестник Итальянской Республики сразу после промульгации и вступают в силу, становясь действующими, на пятнадцатый день после публикации (так называемая vacatio legis), если только сами законы не устанавливают иной срок.

Ст. 74 Конституции позволяет Президенту Республики, с мотивированным посланием палатам, до промульгации закона, потребовать его повторного рассмотрения (так называемый отзыв закона палатам). Если палаты вновь одобряют закон, Президент Республики обязан его промульгировать.

С формальной точки зрения промульгация заключается во включении следующей формулы в начало закона:

и следующей формулы в конец закона:

Далее следуют место и дата промульгации, подпись Президента Республики и контрподпись Председателя Совета министров и министров, компетентных по предмету. Министр юстиции в качестве Хранителя печати ставит визу и Большую государственную печать на законе, обеспечивает его публикацию в Официальном вестнике и включение в Официальное собрание нормативных актов.

Что касается региональных законов, Конституция ограничивается установлением, что они должны быть одобрены советом и промульгированы президентом регионального совета (ст. 121), не предоставляя последнему права отзыва, аналогичного Президенту Республики.

Отдельные статуты регулируют процедуру по образцу ст. 71-73 Конституции. Право законодательной инициативы принадлежит отдельным региональным советникам, совету, определённому числу граждан и, часто, другим субъектам (местные органы, социальные силы и др.). Законопроект рассматривается в комиссии, затем обсуждается и голосуется в зале; некоторые статуты допускают рассмотрение в комиссии в качестве редактора (например, в Лигурии) или принимающей решения (например, в Пьемонте). Промульгация осуществляется президентом регионального совета, а публикация — в Официальном бюллетене региона.

В случае регионов со специальным статутом, поскольку ст. 121 Конституции не применяется, законодательная процедура полностью регулируется соответствующими статутами, однако в целом аналогично регионам с обычным статутом.

Наименование государственных обычных законов состоит из слова «закон», за которым следуют дата промульгации и порядковый номер в году (отделённый запятой и предшествующий «№»). Например, «закон 7 августа 1990 г., № 241» был промульгирован 7 августа 1990 года и является 241-м законом (или актом), промульгированным в том году. Закон может также цитироваться в сокращённой форме, указывая только порядковый номер и год промульгации, разделённые косой чертой (в нашем примере — «закон № 241/1990»). Помимо этого наименования, закон имеет заголовок, кратко отражающий его содержание (например, у приведённого выше закона — «Новые нормы об административной процедуре»).

Наименование региональных и провинциальных законов формируется по аналогичным принципам, заменяя слово «закон» на «региональный закон» или «провинциальный закон».

Нумерация законов, как указано выше, ведётся по календарному году, то есть с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Однако нумерация касается не только обычных законов, включая декрет-законы или законодательные декреты, но и других так называемых нумерованных декретов, то есть регламентов, принятых декретом президента Республики, министерским декретом или декретом председателя Совета министров. Таким образом, возможна последовательность: закон № 1 года x, министерский декрет № 2 года x, закон № 3 года x и т. д.

Кроме того, конституционные законы имеют отдельную нумерацию, то есть под номером 2 года x может быть как обычный закон (или иной акт, как указано выше), так и конституционный закон. И в этом случае с началом нового года нумерация конституционных законов начинается заново.

Следует отметить, что нумерация не всегда была годовой. С началом Королевства Италия в 1861 году нумерация велась по десятилетним циклам, то есть с 1861 по 1870 год, затем с 1871 по 1880 год, далее с 1881 по 1890 год. Поэтому нередко нумерация доходила или превышала пять тысяч. С 1891 года нумерация нормативных актов приобрела нынешний годовой характер.

Кроме того, во время Второй мировой войны, учитывая ситуацию разделения Италии, королевским декретом от 30 октября 1943 года, № 1/B, устанавливающим проставление «Визы» на законах и декретах в отсутствие министра-хранителя печати по военным обстоятельствам, Правительство фактически получило право издавать законы, и нумерация в том году прервалась 22 сентября 1943 года на акте № 753, чтобы возобновиться с № 1/B от 30 октября 1943 года. С 1 января 1944 года нумерация вернулась к обычному годовому порядку с № 1.

В переходный конституционный период, приведший от Королевство Италия (1861—1946) к Итальянская Республика, с проведением референдума 2 июня 1946 года, нумерация актов начиналась с этого дня с номера 1. В 1946 году было издано 629 актов в форме законодательного декрета лейтенанта, лейтенантского декрета, королевского декрета или королевского законодательного декрета — до даты референдума, а затем снова с № 1, но уже в форме декрета временного главы государства, или законодательного декрета временного главы государства, затем президентского декрета или президентского законодательного декрета — до № 844 в конце 1946 года, всего 1472 нормативных акта, а с 1947 года — возвращение к обычной нумерации.

Наконец, долгое время вплоть до закона № 400/1988 невозможно было отличить законодательный декрет, который является законом, от регламента, поскольку оба издавались декретом президента Республики. С этого года, с принятием ст. 14 закона № 400/1988, законодательные акты, реализующие делегирующий закон, издаются с обозначением «законодательный декрет», с нумерацией по текущему году, как описано выше.