Аукцион спектра

За последнее десятилетие сектор телекоммуникаций превратился в высококонкурентную отрасль, где компании активно соревнуются за приобретение ценного спектра радиочастот. Рост конкуренции был вызван технологическими достижениями, приватизацией и либерализацией отрасли^[2]. Особенно сильные изменения произошли в области мобильной связи: с 2000 года стандарты эволюционировали от второго поколения (2G) к третьему (3G), затем — к четвёртому (4G) и в настоящее время идут к пятому поколению (5G).

С увеличением числа провайдеров мобильной связи конкуренция на аукционах спектра усилилась из-за роста спроса со стороны потребителей. Когда в июне 2009 года в США произошёл переход от аналогового к цифровому вещанию телевизионных сигналов^[3], освободились ценные частоты 700 МГц, ранее использовавшиеся для аналогового телевещания.

В 2007 году крупнейшая поисковая компания Google объявила о выходе на рынок мобильной связи с операционной системой Android и планами по запуску мобильного широкополосного доступа^[4]. Google заявила о намерениях побороться за блок «C» на аукционе спектра, соответствующий каналам 54, 55 и 59 нижнего диапазона 700 МГц и каналам 60, 61, 65 и 66 верхнего диапазона 700 МГц, обычно используемым для организации сетей национального масштаба. В это же время компании AT&T и Verizon также объявили о планах участвовать в аукционе, чтобы приобрести этот блок^[4].

К основным преимуществам аукционов спектра относят:^[5]

• Хорошо спроектированный аукцион с наибольшей вероятностью распределяет ресурсы тем, кто сможет использовать их наиболее эффективно. Вместо того, чтобы полагаться на оценку государственных органов относительно бизнес-планов, аукцион заставляет компании делать реальные финансовые ставки^[6].
• Аукцион делает процедуру прозрачной и снижает политическую спорность, по сравнению с другими механизмами распределения, поскольку отсутствует субъективная оценка соответствия заявителей критериям (в отличие от «конкурса красоты» или прямой выдачи лицензий)^[7].
• Аукционы обычно приносят значительные денежные средства государству при наличии конкуренции между большим количеством участников^[7].

Поскольку регулирование телекоммуникаций в Канаде осуществляет федеральное правительство, ведомство Innovation, Science and Economic Development Canada (ISED; ранее — Industry Canada) проводит всеканадские аукционы спектра. В соответствии с действующими нормативными актами и законами, такими как Competition Act, аукционы призваны способствовать конкуренции между телекоммуникационными компаниями и не допускать чрезмерной концентрации частот в руках одной или нескольких компаний^[8][9]. Аукционы часто организуются с приоритетом для малых операторов, например, выделяются отдельные частотные диапазоны, на которые крупнейшие три компании (Bell, Rogers и TELUS) не могут претендовать, или резервируются частоты с лучшими проникающими свойствами (например, для работы в лифтах и тоннелях) за небольшими компаниями^[10].

Первый аукцион спектра в Канаде состоялся в 1999 году — для лицензий на широкополосный беспроводной доступ в диапазонах 24 и 38 ГГц^[11].

В мае 2008 года ISED провёл аукцион частот на 105 МГц, из которых 40 МГц были зарезервированы для новых игроков рынка. Аукцион завершился 23 июля 2008 года после 331 раунда торгов и принёс государству 4,25 млрд долларов^[12].

В августе 2011 года Канада перешла с аналогового на цифровое телевещание, что высвободило диапазон 700 МГц для других целей. В феврале 2014 года была проведена очередная продажа частот в диапазонах 700 и 2500 МГц среди четырёх ведущих телекоммуникационных компаний, в результате чего было получено более 5,3 млрд долларов^[13]. Министр промышленности Канады в то время Кристиан Паради отмечал, что эти аукционы поддержат конкуренцию на рынке мобильной связи^[14].

Для обеспечения совместимости и предотвращения помех на границе, Федеральная комиссия по связи США (FCC) и ISED 14 августа 2015 года согласовали совместное использование частот в приграничной зоне^[15].

С 31 июля по 18 августа 2000 года правительство Германии проводило аукцион 12 частотных блоков для нового мобильного стандарта UMTS. Суммарные ставки превысили ожидания, составив 98,8 млрд немецких марок (50,8 млрд евро).

В 2010 году самая крупная ставка на аукционе частот в Германии составила 1,213 млрд евро за два блока диапазона 800 МГц^[16].

Индия стала одной из первых стран, применивших аукционы частот, начав их проведение с 1991 года. Несмотря на раннее начало, развёртывание услуг шло медленно из-за трудностей с проектированием и правилами аукционов^[17]. Потенциальные провайдеры должны были искать зарубежных партнёров, так как департамент связи считал, что индийские компании не могут самостоятельно преодолеть финансовый барьер. Для всех лицензий применялся двухэтапный фильтр допуска к участию. Аукционы проводились и в 2015 году, когда правительство получило доход в размере 1,1 трлн рупий от распределения спектра^[18].

15 ноября 2012 года Commission for Communications Regulation (ComReg) объявила результаты мультидиапазонного аукциона спектра (в первую очередь для 4G (LTE))^[19]. На аукционе были распределены права на спектр в диапазонах 800, 900 и 1800 МГц на период с 2013 по 2030 гг. Победителями стали 3, Meteor, O₂ Ireland и Vodafone. Все компании заявили о намерении быстро развернуть современные услуги^[20].

Лицензии выдавались на два временных периода, первый из которых совпадал по времени с окончанием срока действия последних лицензий в диапазоне 900 МГц и примерно совпадал по срокам с лицензиями в диапазоне 1800 МГц.

Аукцион состоял из:^[21]

• основного этапа, где предлагались пакеты лотов:
  • комбинаторные раунды с часами; затем
  • комбинаторный этап запечатанных ставок; и
  • определение победителей и цен на основе метода альтернативных издержек;
• этапа распределения, на котором участники аукциона боролись за конкретные частотные присвоения:
  • отдельный этап запечатанных ставок;
  • переговоры, на которых было разрешено обсудить пересмотр распределения частот, однако изменений не произошло^[22].

Существовавшие ранее лицензии в диапазонах 900 и 1800 МГц были разрешены только для GSM, а лицензии на новых условиях позволяют использовать частоты для UMTS, 4G и других технологий. Владельцы существующих лицензий могли претендовать на свои старые частоты на новых условиях и получить компенсацию за недоиспользованный остаточный срок лицензии.

В 1989 году Закон о радиосвязи в Новой Зеландии разрешил Radio Spectrum Management (RSM) создавать частные права собственности на спектр и использовать рыночные механизмы его распределения. Сначала лицензии на спектр продавались по тендерной системе, но первый аукцион состоялся в 1996 году — таким образом, Новая Зеландия стала первой страной, продавшей права на спектр в такой форме^[23]. Для второго аукциона в 1998 году использовалась интернет-система^[24].

В 2013 году Управление по регулированию телекоммуникаций Словацкой Республики провело электронный комбинаторный аукцион на лицензии в диапазонах 800, 1800 и 2600 МГц^[25]. Эти частоты выделялись для работы сетей 4G, в частности LTE. Аукцион сопровождался строгим эмбарго на информацию — ни общественность, ни сами участники не знали, кто и сколько компаний участвует в торгах. На этапах с часами участники знали только суммарный спрос по итогам дня.

Перед аукционом Словакия высвободила диапазон 790—862 МГц в результате цифровизации ТВ (так называемый цифровой дивиденд). Освободилось 2×30 МГц, разбитых на 6 блоков по 2×5 МГц — эти блоки выставлялись на аукцион. Максимальное количество спектра на одного оператора в диапазоне 800 МГц — 2×10 МГц. Стартовая цена блока — 19 млн евро.

Большинство частот диапазона 1800 МГц уже были задействованы под услуги мобильной связи; до аукциона три национальных оператора арендовали по 2×15,2 МГц каждый. Остаток частот — 2×20,4 МГц — был выставлен на аукцион; выделено 8 блоков семи категорий, крупнейшие — по 2×5 МГц, с резервом от 200 тыс. до 2,2 млн евро. Максимум частот на одного оператора — 2×20 МГц (существующие операторы могли получить дополнительно только 2×4,8 МГц).

Согласно решению ECC, диапазон 2600 МГц был поделён на две категории: FDD (14 блоков по 2×5 МГц) и TDD (10 блоков по 1×5 МГц); стартовая цена — 1,1 млн евро за FDD и 400 тыс. евро за TDD-блок. В этом диапазоне не было предыдущих арендаторов. Ограничений по максимальному объёму для одного участника не было.

Большинство частот досталось трём существующим провайдерам (Orange, Slovak Telekom, Telefónica Slovakia)^[26]. Новым игроком стал оператор Swan. Общий доход от аукциона составил 163,9 млн евро, что на 15 % больше суммарных резервных цен. Все лоты проданы, лицензионный срок до 2028 года. Победители обязались заключать договоры с заинтересованными сторонами на роуминг и оптовые услуги.

8 мая 2008 года Шведское агентство почты и телекоммуникаций (PTS) завершило 16-дневный электронный аукцион с множеством раундов для продажи девяти 15-летних лицензий 4G (2,6 ГГц, суммарно 190 МГц). Общая сумма ставок — 2 099 450 000 шведских крон (порядка 38,6 доллара США на каждого жителя)^[27].

2000

В 2000 году агентство радиосвязи правительства Великобритании (ныне Ofcom) провело аукцион пяти лицензий на частоты для стандартов мобильной связи 3G, собрав £22,5 млрд (около €36,9 млрд)^[28][29]. Аукцион был проведён по формату одновременного поэтапного аукциона, схожему с американским, но каждый участник в Великобритании мог выиграть только одну из пяти лицензий, в то время как в США возможно победить в нескольких регионах^[30]. После проведения аукциона на рынке Великобритании последовал серьёзный спад активности (т. н. кризис телекома).

2013

Аукцион частот 4G был проведён в 2013 году^[31]. Результаты:

MLL Telecom Ltd и HKT (UK) Company Ltd не одержали победу.

2018

13 апреля 2018 года регулятор Ofcom опубликовал результаты аукциона диапазонов 2,3 ГГц (для расширения 4G) и 3,4 ГГц (для 5G):

• Airspan Spectrum Holdings Limited — не выиграла ни в одной категории;
• EE — 40 МГц (3,4 ГГц) за £303 594 000;
• Hutchison 3G UK Limited — 20 МГц (3,4 ГГц) за £164 429 000;
• Telefónica UK Limited — весь диапазон 40 МГц (2,3 ГГц) за £205 896 000 и ещё 40 МГц (3,4 ГГц) — £317 720 000;
• Vodafone Limited — 50 МГц (3,4 ГГц) за £378 240 000.

Общая сумма — £1 369 879 000, поступит в казну страны^[32].

В США Федеральная комиссия по связи (FCC) проводит аукционы лицензий на использование спектра электромагнитных волн. С 1994 года комиссия использует конкурентные аукционы, вместо оценки бизнес-планов (конкурсного отбора) или лотерей^[33].^[34] С июля 1994 года FCC провела 87 аукционов спектра, выручив для казны свыше 60 млрд долларов (не вся сумма поступила полностью). В проектировании аукционов участвовали такие теоретики, как Пол Мильгром, Чарльз Плотт, Барри Налебафф, Престон МакАфи, Джон Макмиллан и др.^[35] По итогам присуждены тысячи лицензий сотням компаний. Американский подход нашёл широкое применение в мире. Для участия компания должна подать заявку и сделать первоначальный депозит. Аукционы проводятся в электронной форме через интернет^[36]. Ход аукциона и результаты каждого раунда публикуются онлайн^[33].

FCC использует одновременный многораундовый аукцион (SMRA, также называется одновременный возрастающий аукцион), где группы связанных лицензий торгуются одновременно в нескольких раундах. В начале каждого раунда участники анонимно подают предложения по любым интересующим их лицензиям. По завершении раунда объявляются результаты — имена новых покупателей и суммы ставок, а также текущая лучшая ставка. На следующий раунд минимальная ставка определяется как сумма текущей и фиксированного увеличения (например, 5-10 %)^[37]. Среди критериев завершения: отсутствие новых ставок в течение определённого количества раундов, либо полное отсутствие активности на всех лицензиях^[37].

Конгресс США поставил FCC множество целей при проведении аукционов спектра: «Федеральная комиссия по связи по закону обязана одновременно обеспечивать эффективное использование спектра, развитие конкуренции, предотвращение избыточной концентрации частот, недопущение необоснованного обогащения отдельных участников, ускоренное внедрение новых услуг и частичное возмещение для общества стоимости спектра»^[38].

Несмотря на явный успех, аукционы спектра сопровождаются и недостатками: снижением спроса и скрытым сговором. Гибкость и прозрачность процедуры позволяют участникам влиять на цену и по умолчанию «договариваться»: если у кого-то явное преимущество на отдельную лицензию, другие часто воздерживаются от ставок, снижая итоговую выручку^[39]. Однако за счёт сложности структуры не всегда легко отличить сговор от обычных ставок.

В ряде случаев FCC накладывала особые условия на отдельные частотные блоки: так, в аукционе 2007 года (700 МГц) победитель по блоку C обязан был выполнить требования открытой платформы, разрешив использовать любые устройства и приложения^[40].

Аукцион спектра диапазона 700 МГц прошёл 19 июля 2011 года («аукцион 92»), разыгрывались 16 лицензий, оставшихся неспросившимися в аукционе 73. К ним относились блоки А и B (698—704, 728—734 и 704—710, 734—740 МГц).

В 2015 году FCC начала инцентив-аукцион 600 МГц с освобождением ТВ-диапазона (высокие значения проникаемости и дальности для сотовой связи). Ожидалось, что часть частот будет зарезервирована для небольших операторов^[41]. В настоящее время большую часть низкочастотного спектра (< 1 ГГц) контролируют AT&T и Verizon, меньшую — Sprint и T-Mobile.

В результате соглашения операторов и вещателей сотовой связи выделено 84 МГц (свыше канала UHF 37)^[42]; диапазон разбит на 5-мегагерцевые полосы с разделительными зонами для защиты от помех. После завершения аукциона вещательные ТВ-станции, не согласившиеся на выкуп их частот, должны были перевести вещание на нижние частоты в течение 39 месяцев; в случае задержки подготовительных работ возможна единовременная отсрочка до 6 месяцев, однако вещание по аукционному каналу прекращается^[43][44].

Для предотвращения международных помех FCC и Industry Canada согласовали 14 августа 2015 года совместное использование диапазонов в приграничье^[15].

13 апреля 2017 года FCC опубликовала итоги инцентив-аукциона 600 МГц: крупнейшим покупателем стала T-Mobile US, получившая национальные лицензии в низком диапазоне; права также получили Dish Network, Comcast и AT&T. Компания Verizon участвовала, но не получила лицензии^[45]. По мнению консультанта FCC Лоуренса Чу, аукцион прошёл успешно, несмотря на недовольство некоторых вещателей^[46].

14 ноября 2018 года FCC открыла первые аукционы спектра для 5G — сначала в диапазоне 28 ГГц (около 3000 лицензий), затем планировалась продажа частот в диапазоне 24 ГГц^[47]. Всего FCC рассчитывает выставить на торги около 6000 лицензий^[47]. Глава FCC Аджит Пай назвал аукцион крупнейшим высвобождением спектра за всю историю мобильной связи в стране^[48]. Cox Communications была единственным крупным кабельным оператором США, подавшим заявку на участие в 5G-аукционе; остальные крупнейшие кабельные компании — Comcast, Charter и Altice — не стали участвовать^[49]. Помимо Cox, в аукционе 24 ГГц участвовали Dish Network, AT&T, Verizon, T-Mobile, Windstream и др. Для диапазона 28 ГГц на торги вышли Dish Network, AT&T, Verizon, T-Mobile, Windstream, Frontier Communications^[49].

Каждый аукцион спектра имеет свои правила, опубликованные FCC. Для первого аукциона 5G это зафиксировано в публичном уведомлении 2018 года^[50].

В аукционе типа SMR все лицензии доступны для торгов одновременно, раунды проводятся последовательно и заранее объявленной длительности. Торги продолжаются, пока по всем лицензиям сохраняется активность.

Участники могут делать ставки сразу по нескольким лицензиям, после каждого раунда публикуются обезличенные результаты по всем лотам, что позволяет участникам уточнять стратегии. Количество раундов не фиксировано — аукцион завершается, когда не остаётся новых ставок ни по одной из лицензий^[51].

Информация о ставках в процессе аукциона ограничена, полные сведения раскрываются только по завершении торгов. В публичных правилах аукциона 5G-диапазона указано, что публично раскрываются номер ставки, размер каждой заявки, снятие ставки, минимальная ставка на следующий раунд и фиксируется наличие временного победителя, но без раскрытия участников^[52].

До окончания аукциона информация о конкретных участниках, размерах их ставок и претендуемых лотах не раскрывается. Также правила запрещают сговор и обсуждение стратегий между участниками.

Расписание первых раундов торгов публикуется FCC заранее. Подтверждённые участники могут делать ставки на все лицензии в каждом раунде, пока есть активность. После каждого раунда результаты публикуются для всех заинтересованных лиц, доступен анализ с помощью собственных инструментов FCC^[36][52].

Чтобы прекратить торги своевременно, используется так называемое одновременное правило остановки: аукцион завершается после первого раунда, в котором не было ни одной новой ставки, снятия или предоставления временного права. Если никто не ставит в первом раунде — торги завершаются^[36][52].

В правилах каждого аукциона есть раздел о случаях приостановки торгов (стихийные бедствия, технические сбои, сбои сети, административная необходимость, подозрение на сговор или незаконные действия). Приостановка объявляется официально, после чего торги возобновляются либо с текущего, либо с одного из предыдущих раундов, аукцион может быть отменён полностью^[52]

Глава FCC Джулиус Генаховски добивался добровольной сдачи неиспользуемого спектра компаниями в обмен на часть выручки от последующего аукциона.^[53] В рамках национального плана Барака Обамы предусматривалась реаллокация 500 МГц спектра для беспроводных сетей. Рассматривались в том числе диапазоны, исторически используемые в телевещании^[54]. При согласии компании на сдачу спектра FCC могла истребовать до 120 МГц.

В январе 2011 года компанию Clearwire продала часть неиспользованных частот для привлечения инвестиций и возможности сдачи части спектра другим операторам^[55].